記者：土地登記制度是我國《土地管理法》確立的一項重要法律制度。據(jù)了解，早在10多年前，我國就有了規(guī)范和指導(dǎo)土地登記的規(guī)范性文件《土地登記規(guī)則》，多年來在實踐中也得到了較為充分的應(yīng)用。為什么今天還要出臺《土地登記辦法》？

王守智：《土地登記辦法》的出臺有這樣幾個背景。

一是貫徹落實《物權(quán)法》中不動產(chǎn)登記有關(guān)規(guī)定的需要。2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議審議通過的《物權(quán)法》，確定了包括土地登記在內(nèi)的不動產(chǎn)登記的基本制度，對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、更正登記、異議登記、預(yù)告登記、登記賠償、登記收費等作了規(guī)定，對土地登記程序、方法等提出了新的要求。貫徹落實《物權(quán)法》不動產(chǎn)登記規(guī)定，有待國家出臺不動產(chǎn)登記法規(guī)。但考慮到不動產(chǎn)登記法規(guī)的出臺還需要一段時間，在這段時間內(nèi)，為進一步規(guī)范土地登記行為，依法保護當事人的合法土地權(quán)益，我部根據(jù)《物權(quán)法》中有關(guān)不動產(chǎn)登記的規(guī)定，在對《土地登記規(guī)則》進行補充、修改和完善的基礎(chǔ)上，出臺了《土地登記辦法》。

二是現(xiàn)行土地登記規(guī)范性文件的法律層級不夠。此前作為土地登記工作依據(jù)的《土地登記規(guī)則》，是原國家土地管理局以規(guī)范性文件的形式下發(fā)的，并沒有上升到法律的層面。這在實際工作中，產(chǎn)生了一些問題。近年來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，土地的資產(chǎn)價值日益顯化，對土地財產(chǎn)權(quán)益的保護提上了日程。我國原有的土地登記規(guī)范性文件，有必要提高法律效力層級，才能進一步發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)保護的效力。

三是《土地登記規(guī)則》需要修改完善?！锻恋氐怯浺?guī)則》由原國家土地管理局1989年頒布實施，1995年進行了修訂，多年來一直作為我國開展土地登記工作的依據(jù)，對建立完善我國土地登記制度、促進國土資源管理和經(jīng)濟社會發(fā)展起到了重要作用。但是隨著我國土地法律體系的完善和土地使用制度改革的深入，社會經(jīng)濟發(fā)展對保護土地物權(quán)的要求越來越高，《土地登記規(guī)則》的部分條款已不能適應(yīng)當前工作的需要，需要進行修改完善。

記者：有人曾作過統(tǒng)計，在《物權(quán)法》中，一半以上的條文涉及土地管理，其中直接與土地登記相關(guān)的有25條，“登記”的字樣共出現(xiàn)了108次，可見登記在財產(chǎn)權(quán)保護中占據(jù)了多么重要的地位。《土地登記辦法》可以說是《物權(quán)法》直接催生的產(chǎn)物。請簡要介紹一下《土地登記辦法》的制定依據(jù)、主要內(nèi)容。

王守智：《土地登記辦法》是根據(jù)《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法實施條例》制定的?！锻恋氐怯涋k法》共十章78條，主要對土地登記的概念、原則、效力、類型、內(nèi)容、程序以及土地登記各項基本制度等作出了明確規(guī)定。

主要內(nèi)容包括:對土地登記、宗地等有關(guān)概念進行了明確；對土地登記進行了重新分類，土地登記分為“土地總登記”、“初始登記”、“變更登記”、“注銷登記”及“其他登記”，其中“其他登記”又包括“更正登記”、“異議登記”、“預(yù)告登記”、“查封登記”等；對土地登記的權(quán)利名稱與《物權(quán)法》進行了銜接；明確規(guī)定土地登記實行屬地登記的原則；對當事人申請土地登記的方式和提交的申請材料進行了明確；明確了登記機關(guān)的職責(zé)，對土地登記的程序、土地登記資料的保管、土地登記人員的責(zé)任進行了規(guī)定；對土地登記公告進行了規(guī)定；明確規(guī)定了土地登記的基本制度，包括土地登記人員持證上崗制度、土地登記資料公開查詢制度等；對土地權(quán)利保護進行了明確規(guī)定，依法登記的國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

記者：我們知道，土地登記制度是政府以國家的公信力來保護土地權(quán)益人合法權(quán)益、維護土地市場交易安全的基本制度，于社稷于民生，土地登記制度的影響都是很大的。相對于人們熟悉的《土地登記規(guī)則》，《土地登記辦法》作了哪些重大修改？這種修改堅持了怎樣的原則？這種變化對于和普通百姓意味著什么？

王守智：在《土地登記辦法》起草的過程中，我們堅持了三個原則：一是依法的原則。嚴格依據(jù)《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法實施條例》等一系列法律法規(guī)制定，刪除了與《物權(quán)法》規(guī)定不一致的條款。二是保持連續(xù)性的原則。盡量不打破多年實踐中已經(jīng)形成的，并被證明為科學(xué)可行的土地登記制度，確保土地登記工作的連續(xù)性，減少因為修改法律而帶來的執(zhí)行上的成本。三是完善創(chuàng)新的原則。對地方在長期土地登記工作實踐中摸索出的好的經(jīng)驗、做法，進行了歸納、吸收，如增加了換證、補證以及查封登記等新的內(nèi)容規(guī)定。

應(yīng)當說，《土地登記辦法》在原有《土地登記規(guī)則》的基礎(chǔ)上，作了較大修改，其中較主要的改動體現(xiàn)在以下幾方面：

一是登記的效力。進一步重申了《物權(quán)法》關(guān)于土地登記物權(quán)公示的民事作用。過去，土地登記更多地被看作是行政管理的一種手段，而現(xiàn)在，《土地登記辦法》明確規(guī)定，土地登記是土地物權(quán)公示行為，應(yīng)當依照申請進行。《辦法》刪除了《土地登記規(guī)則》中關(guān)于證書查驗、申報地價、不登記按非法占地、違法占地處理等的規(guī)定，明確了依法轉(zhuǎn)讓土地的時候，不登記沒有法律效力，繼承和予時，不用登記也產(chǎn)生效力，但再轉(zhuǎn)讓時必須進行登記。這些都使土地登記的民事作用得到強化。

二是登記的分類。重新劃分了土地登記分類，使土地登記類型更加科學(xué)。過去《土地登記規(guī)則》的分類較粗略，只分為初始土地登記和變更土地登記兩大類，其中變更土地登記又包括土地使用權(quán)、所有權(quán)和土地他項權(quán)利設(shè)定登記，土地使用權(quán)、所有權(quán)和土地他項權(quán)利變更登記，名稱、地址和土地用途變更登記，注銷土地登記等。地方在實踐中反映初始土地登記和設(shè)定登記不易區(qū)分，對設(shè)定登記屬變更登記難以理解，因此《土地登記辦法》將土地登記分為“總登記”、“初始登記”、“轉(zhuǎn)移登記”、“注銷登記”及“其他登記”?！捌渌怯洝庇职ā案怯洝?、“異議登記”、“預(yù)告登記”、“查封登記”等。其中，“異議登記”、“預(yù)告登記”、“查封登記”和“地役權(quán)的登記”都是新增加的土地登記類型，體現(xiàn)了《物權(quán)法》的新規(guī)定。

三是登記的程序。過去土地登記的程序是：申請→地籍調(diào)查→權(quán)屬審核→注冊登記→頒發(fā)證書。地籍調(diào)查是登記機關(guān)的一項重要職責(zé)。而《土地登記辦法》根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，對土地登記的程序進行了新的規(guī)定。按照新規(guī)定，當事人在申請登記時，就須提交權(quán)屬證明和不動產(chǎn)界址、面積等必要材料。而且《土地登記辦法》明確規(guī)定“申請人提交的地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標，可以委托有資質(zhì)的專業(yè)技術(shù)單位進行地籍調(diào)查獲得”。這意味著，過去由行政機關(guān)包辦的地籍調(diào)查測繪等事務(wù)，不再是行政機關(guān)的分內(nèi)之事，土地登記必需的相關(guān)資料要由申請者自我提供，即自我舉證。顯然，這種做法更能夠提高工作效率、優(yōu)化行政機關(guān)辦事程序，更有利于政企分開、依法行政，有利于解決老百姓辦證難的難題。

四是登記的規(guī)范化。針對《土地登記規(guī)則》中不適應(yīng)實際工作需要的條款，《土地登記辦法》作了刪改、補充和完善，保證土地登記操作更加規(guī)范。如區(qū)分了共同申請和單獨申請的情形，區(qū)別了登記機關(guān)依職權(quán)和土地權(quán)利人、利害關(guān)系人依申請進行更正登記的情形，增加了換證、補證、查封登記等規(guī)定，明確了不予登記的幾種情形，明確了辦理時限，同時將土地登記資料公開查詢、土地登記人員持證上崗、登記結(jié)果匯交等好的制度做法統(tǒng)統(tǒng)納入，保證了土地登記規(guī)范化的同時，更加便民、利民。

五是突出了對土地權(quán)利的保護。將土地權(quán)利保護作為專門一章作出規(guī)定，明確規(guī)定依法登記的國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)、土地抵押權(quán)、地役權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。同時，為保護土地權(quán)利人的合法權(quán)利，為社會提供準確的土地登記信息，規(guī)定了縣級以上人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當加強土地登記結(jié)果的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實現(xiàn)國家和地方土地登記結(jié)果的信息共享和異地查詢。

記者：《物權(quán)法》規(guī)定了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的基本原則，但現(xiàn)實中，不動產(chǎn)登記法規(guī)的出臺尚待時日。在這個法律真空期，作為部門規(guī)章的《土地登記辦法》，對不動產(chǎn)登記會產(chǎn)生怎樣的影響？它在貫徹實施《物權(quán)法》有關(guān)不動產(chǎn)登記的規(guī)定方面作了哪些銜接？

王守智：《物權(quán)法》是我國的民事基本法律，對我國的土地物權(quán)制度乃至國土資源管理事業(yè)產(chǎn)生重大而深遠的影響。其中關(guān)于不動產(chǎn)登記規(guī)定的條文，確定了我國不動產(chǎn)登記的根本制度，將為制定《不動產(chǎn)登記法》奠定基礎(chǔ)，決定我國不動產(chǎn)登記的發(fā)展趨勢和方向，也決定我國土地登記制度的未來發(fā)展方向。

我部出臺《土地登記辦法》，嚴格遵照依法的原則，與《物權(quán)法》的規(guī)定保持一致。比如，增加了預(yù)告登記、異議登記、地役權(quán)登記等登記類型并細化了這些登記類型的內(nèi)容與程序，刪除了《土地登記規(guī)則》中關(guān)于證書查驗、申報地價、不登記按非法占地、違法占地處理等的規(guī)定，修改了與《物權(quán)法》不相符的關(guān)于申請人提交的資料、更正登記等內(nèi)容等。

在一些具體規(guī)定上，我們注意與《物權(quán)法》保持銜接：

一是關(guān)于登記的土地權(quán)利名稱?！锻恋氐怯涋k法》涉及的土地權(quán)利，既涉及《物權(quán)法》規(guī)定的集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、抵押權(quán)、地役權(quán)，也涉及土地管理相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的農(nóng)用地使用權(quán)等。建設(shè)用地使用權(quán)按土地所有權(quán)可分為國有建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)用地使用權(quán)分為國有農(nóng)用地使用權(quán)、集體農(nóng)用地使用權(quán)。為保持土地權(quán)利名稱的連續(xù)性，同時也體現(xiàn)與《物權(quán)法》和土地管理相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的土地權(quán)利的銜接，《土地登記辦法》使用的土地權(quán)利名稱為國有土地使用權(quán)、集體土地所有

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