健全制度有序推進(jìn)

黃賢金

黨的十七屆三中全會(huì)作出“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”的決定，將在新一輪農(nóng)村改革發(fā)展中發(fā)揮十分重要的作用。從農(nóng)戶權(quán)益來看，進(jìn)一步完善了土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，尤其明確賦予了農(nóng)村土地承包權(quán)經(jīng)營流轉(zhuǎn)處置的權(quán)利，更有效地依法保障了農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。從農(nóng)業(yè)發(fā)展來看，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，為建立高水平的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系提供了用地保障，這對(duì)于整體提升我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)競爭能力、實(shí)現(xiàn)糧食安全也具有重要意義。從農(nóng)村建設(shè)來看，有利于吸引資金、人力等要素向農(nóng)村區(qū)域集中，引導(dǎo)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村，進(jìn)而更有效地推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要特征

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尤其是工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整速度加快，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度也在加快，尤其一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，產(chǎn)生了租賃、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股、合作社、四荒拍賣、互換、信托、成片流轉(zhuǎn)等多種流轉(zhuǎn)形式。當(dāng)前農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的總體特征表現(xiàn)在：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模存在地域差異。一方面在不同區(qū)域之間存在著差異性，總體而言經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)規(guī)模更大。另一方面在同一區(qū)域內(nèi)部也存在著差異性：城鄉(xiāng)接合部地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)頻率高，以蔬菜種植為主；部分偏僻地區(qū)流轉(zhuǎn)次數(shù)也很多，使一些撂荒土地流向規(guī)模經(jīng)營者；小城鎮(zhèn)區(qū)域土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模小。參與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體多元化。當(dāng)前參與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體不僅是農(nóng)戶，還有工商企業(yè)、城鎮(zhèn)居民、專業(yè)農(nóng)戶、科研院所、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、外資（港、臺(tái)資）企業(yè)及個(gè)人等。工商企業(yè)或外資企業(yè)有的是為了建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，有的是為了拓寬經(jīng)營渠道；科研院所則為了建立農(nóng)業(yè)科研基地或產(chǎn)品、品種推廣基地；機(jī)關(guān)事業(yè)單位則是為了改善福利或進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作等；城鎮(zhèn)居民、專業(yè)農(nóng)戶則是為了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還有個(gè)別人為了休閑等等。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)逐漸成長。當(dāng)前政府或社區(qū)組織以及私下的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易占主導(dǎo)地位，隨著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場不斷擴(kuò)大以及政府、社區(qū)運(yùn)行機(jī)制改革，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中介結(jié)構(gòu)正在不斷發(fā)展，為農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供信息服務(wù)及監(jiān)簽合同等業(yè)務(wù)服務(wù)。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中政府發(fā)揮著引導(dǎo)作用。政府在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的作用并不因?yàn)槭袌鰴C(jī)制的增強(qiáng)而無為，在市場規(guī)范、組織建設(shè)、信息引導(dǎo)、利益關(guān)系調(diào)處等方面發(fā)揮著更為重要的作用。政府過多直接行政干預(yù)可能在特定時(shí)期是有益的，但從長期來看，對(duì)建立符合市場規(guī)則、規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度不利。

流轉(zhuǎn)地塊以分散為主。我們?cè)谡憬挠嘘P(guān)調(diào)研結(jié)果表明，流轉(zhuǎn)地塊面積主要分布在不大于5畝的區(qū)間內(nèi)，面積在1至5畝的比例高達(dá)75%以上，其中小于1畝的地塊占21%。這與我國人多地少以及地塊分散的基本特征是一致，因而這在一定程度上也增加了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的成本。當(dāng)然，也有政府或村組、企業(yè)以及有關(guān)科研院所組織的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，但總體來看還是以分散為主。

推進(jìn)農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的政策建議———建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中介市場。當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在著信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，流轉(zhuǎn)信息主要依靠鄰居、親戚、朋友及農(nóng)村干部的交流，獲取信息的難度大。因此，有必要建立相應(yīng)的信息中介與發(fā)布組織，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

———強(qiáng)化基層各級(jí)政府對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的科學(xué)管理。各基層組織必須高度重視，健全相關(guān)制度,作好規(guī)劃、調(diào)控以及協(xié)調(diào)管理等。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)要根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轄區(qū)內(nèi)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行合理布局，為搞活土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部條件。同時(shí)，政府運(yùn)用稅收、財(cái)政政策等市場經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)控土地承包經(jīng)營權(quán)流向，支持發(fā)展符合本地產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策導(dǎo)向的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目。

———規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序。農(nóng)戶之間或集體與農(nóng)戶之間，都應(yīng)在平等互利的基礎(chǔ)上，協(xié)商確定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體事項(xiàng)。

雙方協(xié)商一致后，應(yīng)及時(shí)形成書面協(xié)議。協(xié)議內(nèi)容必須明確雙方的權(quán)利義務(wù)、流轉(zhuǎn)土地面積，流轉(zhuǎn)期限以及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。協(xié)議簽訂必須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織審核后，才可按協(xié)議實(shí)施流轉(zhuǎn)。

———建立健全政策支持、農(nóng)戶自愿的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。除了相關(guān)配套政策之外，還應(yīng)注意運(yùn)用土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，把土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶的主要資本，作為農(nóng)村要素市場中較活躍的部分，建立政策支持、農(nóng)戶自愿的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，避免強(qiáng)征強(qiáng)轉(zhuǎn)、撂荒耕地等現(xiàn)象。

———科學(xué)制定不同層次的用地規(guī)劃，指導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方向。宏觀上因地制宜，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的分工，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化發(fā)展提供基礎(chǔ)。同時(shí)要協(xié)調(diào)好城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的關(guān)系。中觀上，鄉(xiāng)村也要作好用地規(guī)劃，協(xié)調(diào)好農(nóng)村建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地之間的關(guān)系。微觀上，要通過市場信息、土地利用技術(shù)等要素引導(dǎo)農(nóng)戶科學(xué)實(shí)施用地規(guī)劃。

此外，還需要建立農(nóng)戶對(duì)土地增值的分享機(jī)制、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制等，或由政府財(cái)政出資實(shí)施農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)金計(jì)劃，促進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)健康、有序發(fā)展。

謹(jǐn)慎流轉(zhuǎn)　防范“三化”

盧艷霞　王慶日

《決定》指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，其中還提到，有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。這對(duì)規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，有效保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)和諧發(fā)展具有重要的意義。當(dāng)前，在推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，一定要慎防“三化”，即三種不良傾向。

一防“廉租化”，積極探索農(nóng)民以土地入股分享農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營收益的有效途徑，建立農(nóng)民收入持續(xù)增長機(jī)制。目前，各地土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格差異較大，根據(jù)區(qū)位不同年租金從200元至2000元不等，很多地方以實(shí)物（稻谷、大米等）計(jì)算流轉(zhuǎn)價(jià)格，如每年400斤至1000斤稻谷等。這與當(dāng)前農(nóng)民種糧畝均純收入不足200元相比，價(jià)格也不低了實(shí)際調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，農(nóng)民不僅能得到流轉(zhuǎn)租金，部分農(nóng)民還能進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)務(wù)工，獲得部分工資收入。與過去相比，農(nóng)民不僅節(jié)省了勞力，解決了部分就業(yè)，還獲得了額外收入。但從長遠(yuǎn)看，農(nóng)民無法分享農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的利潤農(nóng)民收入持續(xù)增長的機(jī)制還不夠健全如某農(nóng)業(yè)園區(qū)每畝年產(chǎn)值在2萬元以上，純利潤在1萬元以上，但農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體，只能獲得每畝1000元左右的租金，這與農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)主體地位不相適應(yīng)，長此以往，農(nóng)民容易產(chǎn)生心理不平衡。另外，目前各地農(nóng)業(yè)招商引資如火如荼，進(jìn)駐的企業(yè)基本是“外資”（本村集體以外包括一些房地產(chǎn)企業(yè)等），有對(duì)農(nóng)民利益進(jìn)行新的盤剝的嫌疑。一些地方推行農(nóng)村土地股份合作制改革實(shí)行土地承包經(jīng)營權(quán)入股的模式，能在一定程度上解決農(nóng)民收入的持續(xù)穩(wěn)定增長問題。由此，建議進(jìn)一步深入研究和探討以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，參股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的模式，使農(nóng)民分享土地作為資本要素的增值，保證農(nóng)民的長遠(yuǎn)收益。

二防“非糧化”，采取有效措施鼓勵(lì)承包地流轉(zhuǎn)優(yōu)先用于種植糧食作物。從各地調(diào)研情況看，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后絕大部分用于經(jīng)營比較效益較高的苗木、花卉業(yè)養(yǎng)殖業(yè)或設(shè)施農(nóng)業(yè)，種植糧食作物的比例很小（種糧純收益低，規(guī)模經(jīng)營大戶很難付得起高額流轉(zhuǎn)租金）。一些地方甚至有“非農(nóng)化”的趨勢(shì)，有的地方土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后搞起了觀光農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等?？紤]到國家的糧食安全，為積極引導(dǎo)擴(kuò)大糧食作物種植面積，各級(jí)政府應(yīng)采取相關(guān)的扶持政策，從資金安排上適當(dāng)傾斜，優(yōu)先考慮從事種植業(yè)的業(yè)主經(jīng)營土地，保證成規(guī)模種植糧食的大戶、企業(yè)獲得較好的經(jīng)濟(jì)收益。

三防“非市場化”，培育農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織和有形市場，加快流轉(zhuǎn)的市場化進(jìn)程。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢(shì)，市場化是促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合理有序的關(guān)鍵，而建立健全流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)和培育有形市場是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化的核心內(nèi)容。建議逐步建立完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，培育有形市場，積極扶持流轉(zhuǎn)中介組織，對(duì)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行評(píng)估、托管、儲(chǔ)備、招商、指導(dǎo)，負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)信息的收集發(fā)布，幫助農(nóng)戶尋找流轉(zhuǎn)對(duì)象，協(xié)助辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)，開展流轉(zhuǎn)申請(qǐng)委托、供求登記、價(jià)格評(píng)估、合同簽訂檔案管理、糾紛調(diào)解、法律法規(guī)咨詢等指導(dǎo)和服務(wù)工作使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)朝著市場化運(yùn)作和社會(huì)化服務(wù)方向發(fā)展，提高農(nóng)村土地管理與流轉(zhuǎn)的效率。

興利除弊規(guī)范流轉(zhuǎn)

李國慶

農(nóng)村集體土地實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)戶取得了集體土地使用權(quán)，生產(chǎn)積極性大幅提高，經(jīng)濟(jì)效益明顯提高。然而，農(nóng)戶對(duì)所承包的集體土地的經(jīng)營管理能力是有差異的，有的擅長糧棉種植，有的擅長牲畜養(yǎng)殖，有的專攻蔬菜瓜果生產(chǎn)，有的則喜愛使用農(nóng)業(yè)機(jī)械替人代耕，有的則愿意經(jīng)商。糧棉專業(yè)戶、養(yǎng)殖專業(yè)戶、蔬菜專業(yè)戶、農(nóng)機(jī)專業(yè)戶和小商戶等不同種類的農(nóng)戶在村組中應(yīng)運(yùn)產(chǎn)生，并直接導(dǎo)致部分農(nóng)戶將集體土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給另一部分農(nóng)戶。大多數(shù)方法是經(jīng)過雙方協(xié)商，有中間人參加，訂立一式三份合同，雙方及中間人簽字后合同生效，三方各存一份。

近年來在農(nóng)村村組中，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在。有的農(nóng)戶通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獲取一筆資金，用于投資農(nóng)業(yè)機(jī)械，購購?fù)侠瓩C(jī)、割草機(jī)等機(jī)械替人耕種、播種、除草、施肥，夏收秋收創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過經(jīng)營承包土地而獲得的經(jīng)濟(jì)效益。有的農(nóng)戶用土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獲得的收益投資小商鋪經(jīng)營或運(yùn)輸經(jīng)營，既方便村、組群眾出行，又便于物資流通，所獲得的經(jīng)濟(jì)效益也超過耕種土地的經(jīng)濟(jì)效益。有的農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給他人短期使用（三至五年），從中獲取資金供子女上大學(xué)，而自己則給專業(yè)戶打工糊口，待子女學(xué)業(yè)有成、自食其力之時(shí)，

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