“拆遷”改“搬遷”之后

被征收人申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟的時(shí)候，要停止執(zhí)行。除非這個(gè)公共利益是緊急、急迫的。要避免“贏了官司，但房子還是被拆了”的局面

1月20日，8名學(xué)者獲邀參加國(guó)務(wù)院法制辦就拆遷問(wèn)題組織的座談會(huì)。在這次會(huì)議上，新拆遷條例草案名稱由《國(guó)有土地上房屋征收和拆遷補(bǔ)償條例》正式更名為《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》。草案中，“拆遷”一詞未再出現(xiàn)，由“搬遷”代替。

“‘拆’改成‘征’不重要，改成‘搬’也不重要，征收是否正當(dāng)，補(bǔ)償是否公平，才是較核心的兩個(gè)問(wèn)題?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授王錫鋅告訴本刊記者。不久前，正是他與另外四名學(xué)者上書全國(guó)人大常委會(huì)，直接推動(dòng)了原拆遷條例的廢止和新條例的重修。

“拆遷”改“搬遷”之后，仍有許多問(wèn)題待定。座談會(huì)上，爭(zhēng)論焦點(diǎn)還包括:如何界定公共利益？即使對(duì)公共利益有了明確列舉，新條例里會(huì)不會(huì)出現(xiàn)“兜底條款”？補(bǔ)償在多大程度上接近市場(chǎng)價(jià)格？征收決定如何作出？對(duì)于非公共利益的商業(yè)拆遷如何處理？

就這些問(wèn)題，參加此次座談會(huì)同時(shí)也是上書全國(guó)人大常委會(huì)的三位北大學(xué)者姜明安、王錫鋅、沈巋，對(duì)《瞭望東方周刊》做了詳細(xì)解讀。

危舊房改造，必須得到90%以上居民同意

《瞭望東方周刊》:坊間擔(dān)憂，新條例草案里，在公共利益列舉之后，還會(huì)加上一個(gè)“兜底條款”，真實(shí)情況是否如此？

王錫鋅:確實(shí)有“兜底條款”，但對(duì)它做了很多限制。新條例里明確講，法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院認(rèn)為屬于公共利益的，才算是公共利益。對(duì)于國(guó)務(wù)院認(rèn)為屬于公共利益的條款，我在會(huì)上也專門講了，這里只能是國(guó)務(wù)院，完全不能是國(guó)務(wù)院下屬的部委。

姜明安:開(kāi)會(huì)的時(shí)候，我和大家說(shuō)，在法律、行政法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的情形下，要給國(guó)務(wù)院一個(gè)決定權(quán)。這也是為了減少地方上的意見(jiàn)。

有人在會(huì)上提意見(jiàn)，要把地方性法規(guī)、地方規(guī)章也拉進(jìn)來(lái)，讓這二者也有權(quán)力對(duì)“公共利益”進(jìn)行界定，這個(gè)我不贊同。給地方這個(gè)權(quán)力的話，公共利益的范圍就太大了，就沒(méi)有邊、沒(méi)辦法控制了。即使是國(guó)務(wù)院決定，也不能以總理、部長(zhǎng)批示的形式作出，一定要按照法律程序發(fā)布國(guó)務(wù)院決定，才能確認(rèn)是否屬于公共利益。

《望東方周刊》:現(xiàn)實(shí)中，有些公共利益確實(shí)不好認(rèn)定，對(duì)這種情況怎么辦？

王錫鋅:那就引進(jìn)特殊程序。比如危舊房改造，必須得到90%以上居民同意，才可啟動(dòng)征收程序。這個(gè)條款很厲害，相當(dāng)于完全由當(dāng)事人通過(guò)民主程序決定是否被征收。

姜明安:90%以上居民同意，這相較以前是很大進(jìn)步。不過(guò)，我一直認(rèn)為，對(duì)危舊房改造要區(qū)別對(duì)待。危房可以作為公共利益，舊房堅(jiān)決不能?，F(xiàn)在的草案可能是考慮到地方需要，把危舊房都拉了進(jìn)來(lái)。

80%的危房居民同意拆，甚至是只有50%的危房居民同意拆，拆不拆？這個(gè)事情，政府就兩難了。按照條例草案，達(dá)不到90%的居民同意，政府就不能拆，你要拆了，到時(shí)候人家會(huì)把你告到法庭去。你要是不拆呢，現(xiàn)在對(duì)官員問(wèn)責(zé)這么厲害，房子真倒了，這個(gè)官員肯定要出問(wèn)題。

對(duì)于舊房，我認(rèn)為，即使90%的居民同意改造，萬(wàn)一還是有人不同意，拆不了，那就別拆了。必須把危舊房分開(kāi)來(lái)，這個(gè)事情，我在會(huì)上反復(fù)和法制辦的人講。

商業(yè)開(kāi)發(fā)讓各地先探索

《瞭望東方周刊》:對(duì)于非公共利益的商業(yè)開(kāi)發(fā)，現(xiàn)在是如何處理的？

王錫鋅:新條例不適用于非公共利益的征收。原來(lái)的草案里有個(gè)附則說(shuō)，非公共利益的征收參照前面的規(guī)定。我每次開(kāi)會(huì)都說(shuō)，這個(gè)附則完全不能要，否則新條例就完蛋了。國(guó)務(wù)院法制辦這次明確表示，非公共利益征收這一部分會(huì)從草案里拿掉。

就現(xiàn)在的草案來(lái)說(shuō)，所有的強(qiáng)制征收、補(bǔ)償，都只限于公共利益。即使是國(guó)企要搞征收，你也不能說(shuō)你是國(guó)企，你涉及的就是公共利益。

草案里強(qiáng)制征收、補(bǔ)償不適用于非公共利益開(kāi)發(fā)，意思就是說(shuō)，商業(yè)開(kāi)發(fā)中，開(kāi)發(fā)商和房主是簡(jiǎn)單的民事關(guān)系，要平等談判。開(kāi)發(fā)商去和房主談，談下來(lái)了才能搞開(kāi)發(fā)。

沈巋:現(xiàn)在80%的開(kāi)發(fā)都是商業(yè)開(kāi)發(fā)，非公共利益的附則如果進(jìn)了新條例，很有可能會(huì)成為新條例應(yīng)用較廣泛的條款部分。再有，商業(yè)開(kāi)發(fā)的問(wèn)題，不是兩三個(gè)條款就能解決的。

原則上，商業(yè)開(kāi)發(fā)是開(kāi)發(fā)商和房主談判，但是，即使開(kāi)發(fā)商和所有房主都談下來(lái)了，這塊土地還是要通過(guò)政府的招拍掛程序，這道程序沒(méi)通過(guò)，開(kāi)發(fā)商依舊可能無(wú)法獲得土地。所以，對(duì)開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，先去找房主還是先去找政府，是很棘手的問(wèn)題。

新條例出臺(tái)后，我想相關(guān)部門會(huì)出臺(tái)一些規(guī)定來(lái)規(guī)范非公共利益征收。在這些規(guī)范沒(méi)有出臺(tái)之前，我們也不是無(wú)法可依，在大的方面，我們還是可以依據(jù)《物權(quán)法》、《民法通則》、《合同法》來(lái)規(guī)范。

姜明安:以前草案里邊關(guān)于非公共利益征收有兩條，一條說(shuō)，不能強(qiáng)制，要和老百姓去談，談不下來(lái)是你自己的事。另一條說(shuō)，一些具體的程序，參照前邊的規(guī)定?，F(xiàn)在這兩條都拿掉了。關(guān)于非公共利益的征收，今后要制定單獨(dú)的條例。

這相當(dāng)于讓各地去探索、自己去做一些規(guī)定。上海就有自己的做法，搞商業(yè)開(kāi)發(fā)，如果房主答應(yīng)搬走，開(kāi)發(fā)商會(huì)在市場(chǎng)價(jià)的基礎(chǔ)上再獎(jiǎng)勵(lì)房主兩萬(wàn)。如果大家都走了，很快就能拿到這個(gè)錢；如果有幾個(gè)釘子戶不走，要走的人會(huì)去做這些釘子戶的工作。

上海的這個(gè)做法很好。但這個(gè)做法不能寫到條例里邊去，條例里要是寫開(kāi)發(fā)商和房主搞協(xié)議，搞合同，開(kāi)發(fā)商就不好做了。對(duì)這個(gè)征收條例，開(kāi)發(fā)商本來(lái)意見(jiàn)就很大，現(xiàn)在在條例里還規(guī)定讓他們找房主談，萬(wàn)一老百姓較后就是不愿意走，或者一下子就要兩億三億的補(bǔ)償，怎么辦？所以現(xiàn)在不能寫進(jìn)去，先讓各地做一段時(shí)間，總結(jié)一下，再制定新的規(guī)定。

要避免“贏了官司，但房子還是被拆了”

《瞭望東方周刊》：關(guān)于公共利益征收的程序，草案做了哪些改進(jìn)？

王錫鋅：程序是這樣的，政府先要編制一個(gè)中長(zhǎng)期規(guī)劃，對(duì)社會(huì)公開(kāi)，征求意見(jiàn)。在征收前還要組織專家論證，論證意見(jiàn)也要對(duì)社會(huì)公開(kāi)，征求意見(jiàn)，一般項(xiàng)目不能少于30天，涉及征收范圍比較大的項(xiàng)目，不能少于60天。還要有聽(tīng)證會(huì)。所有的意見(jiàn)都征求后，結(jié)果要對(duì)社會(huì)公布。在這個(gè)基礎(chǔ)上，才能做征收決定。如果專家論證和公開(kāi)征求意見(jiàn)有分歧，還要報(bào)上一級(jí)政府決定。

沈巋：我在會(huì)上講，不僅要征求社會(huì)意見(jiàn)、專家意見(jiàn)，還要征求“權(quán)利人”和“利害相關(guān)人”的意見(jiàn)。應(yīng)該區(qū)別對(duì)待征收環(huán)節(jié)中的“權(quán)利人”、“利害相關(guān)人”和其他民眾，對(duì)前二者要經(jīng)過(guò)聽(tīng)證會(huì)的程序，給他們充分表達(dá)的機(jī)會(huì)，其他民眾則可通過(guò)座談會(huì)等程序參與。

姜明安：我在會(huì)上和法制辦的人說(shuō)，被征收人申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟時(shí)，要停止執(zhí)行。除非這個(gè)公共利益是緊急、急迫的。要避免“贏了官司，但房子還是被拆了”的局面。

現(xiàn)在的規(guī)定是，訴訟與復(fù)議期間不停止執(zhí)行，將來(lái)政府打官司輸了，再補(bǔ)給你錢。我就在會(huì)上說(shuō)，這不是錢的問(wèn)題，有些房子是文物，比如林徽因和梁思成故居，你拆了，是錢能彌補(bǔ)得回來(lái)的？還有些老百姓，他對(duì)房子是有感情的，就是不想走。你給再多錢，他也不想走。

所以，我建議，在不緊急的情況下，等他半年再去拆。但是，特殊情況下，比如戰(zhàn)爭(zhēng)，開(kāi)奧運(yùn)會(huì)、亞運(yùn)會(huì)、世博會(huì)，這個(gè)不能等，那就可以先拆了再說(shuō)。拆錯(cuò)了，政府再補(bǔ)錢。像建醫(yī)院、學(xué)校，你等個(gè)一兩年，或者換個(gè)地方建，也沒(méi)有多大關(guān)系。他到法院去告，你就得停下來(lái)。

“你逼我搬，還讓我掏錢補(bǔ)差價(jià)？”

《瞭望東方周刊》：如何補(bǔ)償？有沒(méi)有具體的規(guī)定？

王錫鋅：現(xiàn)在的草案明確講，要以征收決定作出時(shí)，同一路段、類似房產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)于評(píng)估機(jī)構(gòu)，草案也有明確規(guī)定，可以由被征收人投票或者抽簽來(lái)選擇。

沈巋：現(xiàn)在的補(bǔ)償規(guī)定有一些亮點(diǎn)。一是堅(jiān)持了市場(chǎng)交易價(jià)；二是加入?yún)^(qū)位因素。很多人認(rèn)為，房屋是折舊的，真正增值的是土地，現(xiàn)在考慮區(qū)位的因素，其實(shí)就是考慮地段，這在一定程度上就考慮了土地使用權(quán)的價(jià)值；還有，原來(lái)的規(guī)定里，具體如何估價(jià)，讓省級(jí)政府制定辦法。我們的意見(jiàn)是，根據(jù)草案，不再需要制定估價(jià)的辦法了，也不用再給省級(jí)政府這個(gè)權(quán)力?，F(xiàn)在國(guó)務(wù)院法制辦表示會(huì)考慮這個(gè)意見(jiàn)。

姜明安：現(xiàn)行的一個(gè)做法是舊房換新房，差價(jià)部分由老百姓出。這樣不合理。如果是由老百姓自己選擇產(chǎn)權(quán)置換，差價(jià)自己掏沒(méi)問(wèn)題。但如果是政府安排的舊房換新房，差價(jià)部分就應(yīng)該由政府掏。

現(xiàn)在大部分都是政府安排的，你逼我搬，搬的地方，新房子價(jià)格比我原來(lái)住的地方貴，你讓我再掏錢去補(bǔ)，我們都是工薪，你讓我上哪兒去找這么多錢？

周轉(zhuǎn)房也是一樣。比如我現(xiàn)在住三環(huán)，因?yàn)闋可婀怖?，你讓我搬，先給我安排了一個(gè)周轉(zhuǎn)房，在四環(huán)，每天上班要多坐一個(gè)公里車，小孩上課也不方便，這么多不方便，政府一分錢都不掏，這是不合理的。

還有些房子是用來(lái)營(yíng)業(yè)的，比如開(kāi)飯店，做旅館，經(jīng)營(yíng)門店，一年能掙幾十萬(wàn)，現(xiàn)在你讓我先住一段時(shí)間周轉(zhuǎn)房，等建好新房后再搬進(jìn)去。這段時(shí)間里我就沒(méi)法經(jīng)營(yíng)了，這個(gè)政府也應(yīng)該補(bǔ)償?，F(xiàn)在這方面的補(bǔ)償，要么沒(méi)標(biāo)準(zhǔn)，要么只是象征性地給一點(diǎn)。我的建議是，按照前三年經(jīng)營(yíng)的平均收入或者同一行業(yè)的平均收入水平補(bǔ)。

《瞭望東方周刊》：新條例是否遇到非常大的阻力？

姜明安：開(kāi)發(fā)商討論認(rèn)為，草案這樣規(guī)定，他們就沒(méi)法做了。地方也有意見(jiàn)。我們把非公共利益的征收空出來(lái)，先留給地方去搞，也是希望他們意見(jiàn)能少一些。

單靠條例約束可以解決一些問(wèn)題，但是不能解決所有問(wèn)題。條例本身就有很多彈性的規(guī)定，比如公共利益，什么是科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境、資源都需要作出進(jìn)一步的解釋，加上現(xiàn)在還有“兜底條款”。另外，地方權(quán)力實(shí)際上非常大，較后他們是否按照新條例來(lái)，也是問(wèn)題?，F(xiàn)在地方上不按《物權(quán)法》做的就很多。

當(dāng)然，我們可以告到法院去，但是，現(xiàn)在法院的人、財(cái)、物都由地方政府管，如果市里給法院打招呼，這個(gè)案子你們別管了，法院一點(diǎn)辦法都沒(méi)有。所以，要說(shuō)根本的改變，還是得靠政治體制改革、司法體制改革以及財(cái)政體制改革。

王錫鋅：阻力非常大。有人甚至說(shuō)，中國(guó)的GDP會(huì)因?yàn)檫@個(gè)事情拉下好幾個(gè)點(diǎn)。這個(gè)東西真的出來(lái)，一實(shí)施，經(jīng)濟(jì)受到影響，有人到去說(shuō)，那么就

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