農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例要出臺，涉及到一個(gè)繞不過去的關(guān)口，那就是作為它的上位法的現(xiàn)行《土地管理法》需要修改。

　　“改革征地制度，一涉及到農(nóng)村集體土地和國有土地同權(quán)的問題，二要提高農(nóng)民土地增值收益中的分配比例。這都和現(xiàn)行的土地管理法有沖突。”中國社科院城市所專家楊重光表示。

　　集中修訂第47條

　　據(jù)知情人士介紹，已上報(bào)國務(wù)院的《土地管理法》修訂草案，修訂主要集中在第47條有關(guān)“農(nóng)村集體土地征收”的內(nèi)容。

　　十七屆三中全會提出，要“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。

　　這意味著集體土地可以不經(jīng)過轉(zhuǎn)為國有土地就可以入市交易。而這與現(xiàn)行土地管理法相沖突。后者規(guī)定，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等外，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”

　　為此，楊重光認(rèn)為，土地法中關(guān)于集體土地入市程序的規(guī)定需要作相應(yīng)的修訂，“但是目前各方在這一點(diǎn)上的意見仍不統(tǒng)一，爭議很大。”

　　另一個(gè)重要方面是，為貫徹十八大報(bào)告提出的“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，這意味著現(xiàn)行土地管理法中按照土地種植物收益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)需要修改。

　　在按種植物收益補(bǔ)償?shù)闹贫劝才畔?，目前全國各地的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，農(nóng)民從賣地受益中獲得比重也不一樣。北京圣運(yùn)律師事務(wù)所長期做土地拆遷的律師王優(yōu)銀分析，一般情況下，村集體和農(nóng)民個(gè)人所得加起來，從土地拍賣價(jià)格中獲得受益比重不會超過20%，至于農(nóng)民實(shí)際受益比例則更低。

　　“土地管理法的規(guī)定是讓農(nóng)民吃了虧的。土地的種植收益很低，即使你給他補(bǔ)償30倍，對解決農(nóng)民生活困難來說仍然是杯水車薪。”中國社會科學(xué)院農(nóng)業(yè)所專家李國祥認(rèn)為，“較好的辦法是直接按照市場化的辦法，土地賣了多少錢，除了給國家交稅外，其余的大部分給農(nóng)民。”

　　民間多位專家和律師也就集體土地征收補(bǔ)償條例提交建議，認(rèn)為農(nóng)村集體土地拍賣所得，應(yīng)該30%歸村集體所有，70%歸被征收人所有。

　　多方平衡

　　但是，要依照上述呼聲修改土地管理法，也面臨相當(dāng)大的困難。地方政府的顧慮是，目前地方財(cái)政嚴(yán)重依賴土地收益，如果把土地受益大部分劃歸了農(nóng)民，地方財(cái)政會不會斷血?

　　這一顧慮還與目前正在進(jìn)行的營業(yè)稅改增值稅的改革相疊加?，F(xiàn)在營業(yè)稅都?xì)w地方財(cái)政，而改為增值稅后，則75%歸，25%歸地方。盡管目前各地試點(diǎn)改革過程中，原則上地方減少的財(cái)政收入仍然暫時(shí)留給地方，但是一旦全國推廣，地方收入的減少將難以避免。這種形勢下，如果征地改革再從地方財(cái)政的口袋里拿走土地收益這一塊，則地方政府如何開辟新財(cái)源是一個(gè)不易化解的難題。

　　多方博弈和權(quán)衡之下，《土地管理法》的修訂進(jìn)行了一些策略性的調(diào)整。

　　“實(shí)際上，2009年《土地管理法》修改的初步方案中，包含了諸如土地使用權(quán)到期處置、宅基地權(quán)利、土地交易等諸多敏感問題”，上述接近國土部的知情人士介紹稱，但由于涉及利益群體太多，改革成本較大，修法工作困難重重。

　　為了盡快完成本屆政府承諾的任期內(nèi)出臺征地制度相關(guān)法規(guī)，據(jù)上述參與《條例》修法的專家介紹，《土地管理法》的修改范圍大幅縮減，諸如城鎮(zhèn)住宅70年使用權(quán)到期后如何續(xù)期等敏感問題暫被回避，而只圍繞征地制度改革和完善。

　　不久前，國務(wù)院辦公廳致函全國人大常委會辦公廳，轉(zhuǎn)報(bào)農(nóng)業(yè)部關(guān)于落實(shí)全國人大常委會農(nóng)村土地承包法執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見的報(bào)告，也證實(shí)了上述說法。報(bào)告表示，根據(jù)《土地管理法》修訂工作專業(yè)小組和工作小組前期調(diào)研了解的情況，明確了“突出、先急后緩、分步修改”的工作思路，本次土地管理法的修訂將集中于改革和完善集體土地征收補(bǔ)償安置制度。（編輯 喻孟）

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