一張藍(lán)圖畫海南——試論“多規(guī)合一”的海南實踐

　　-穹平

　　在當(dāng)今中國，為什么童年仰望的天空有了霧霾？為什么世代依居的河川起了臭味？為什么不斷崛起的城市少了溫情？為什么麥浪翻揚的鄉(xiāng)愁成了奢念？這些身邊的問題，都與一個地方的規(guī)劃息息相關(guān)，而規(guī)劃的各自為政又是區(qū)域發(fā)展和人文生態(tài)保護(hù)中諸多問題的源起之一。解決之策，呼喚一個新鮮的詞語：“多規(guī)合一”。

　　從2013年底 總書記在城鎮(zhèn)化工作會議上明確要求探索“多規(guī)合一”，到2014年11月四部委聯(lián)合在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點，再到今年6月5日深改組第十三次會議同意海南開展省域“多規(guī)合一”試點，號角聲中，改革的接力棒已經(jīng)歷史性地交到了海南手中，海南再一次以嶄新的姿態(tài)站在了改革的前沿。

　　為什么歷史選擇了海南？海南又該如何扛起擔(dān)當(dāng)，為國家全局性改革發(fā)揮示范、、帶動作用？心潮澎湃的海南，正在深深思索，周密謀劃。

　　海南使命

　　凡事皆有規(guī)矩，否則不成方圓。“多規(guī)合一”就是整合、協(xié)調(diào)與統(tǒng)領(lǐng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各方面規(guī)劃的“規(guī)矩之中的規(guī)矩”。

　　作為全面深化改革的任務(wù)，“多規(guī)合一”是要為當(dāng)前定下規(guī)范的發(fā)展路子，為子孫留下必要的發(fā)展空間。這順應(yīng)了用系統(tǒng)規(guī)劃保障均衡發(fā)展的世界潮流，回應(yīng)了從源頭貫徹“五位一體”理念的時代關(guān)切，對應(yīng)了以協(xié)調(diào)規(guī)劃推進(jìn)“四個全面”的發(fā)展愿景。

　　這項重要、迫切且復(fù)雜的任務(wù)，從國家發(fā)改委2003年在蘇州等6個市縣試點“三規(guī)合一”算來，風(fēng)雨兼程已歷經(jīng)12年。當(dāng)推進(jìn)到省域試點的新的歷史階段，全國的目光轉(zhuǎn)向了素有改革基因、敢于攻堅克難的省份——海南。

　　“多規(guī)合一”，頓成海南當(dāng)仁不讓的歷史責(zé)任。

　　一切還要從生態(tài)說起。 總書記囑咐：“青山綠水、碧海藍(lán)天是建設(shè)國際旅游島的本錢?！薄爸υ凇鼍G’、‘護(hù)藍(lán)’上下功夫。”而從“三規(guī)合一”到“四規(guī)合一”的關(guān)鍵，就在于融入了生態(tài)文明建設(shè)的考量；從“四規(guī)合一”到“五規(guī)合一”的關(guān)鍵，就在于吸納了海域使用規(guī)劃。特色鮮明、要素齊全，是海南試點“多規(guī)合一”的資源優(yōu)勢。

　　國際旅游島建設(shè)5年來，發(fā)展組團(tuán)功能的明細(xì)界定，重大基礎(chǔ)設(shè)施的落地布局，加之歷史上“一腳油門踩到底”通行模式的深入人心，都利于各地通盤考慮、互聯(lián)互通、優(yōu)勢互補。這是試點“多規(guī)合一”的空間優(yōu)勢。

　　省直管市縣改革的有力推進(jìn)，和特區(qū)立法權(quán)的有效運用，將有利于破除行政區(qū)劃的壁壘和部門利益的藩籬。這是試點“多規(guī)合一”的體制優(yōu)勢。

　　事有必至，理有固然。與全國各省市區(qū)相比，海南試點省域“多規(guī)合一”可以兼顧體量較小、要素較全、速度較快的改革訴求，可以盡量囊括試點經(jīng)驗可推廣、可復(fù)制的各種可能，試點“多規(guī)合一”應(yīng)運而成海南義不容辭的國家擔(dān)當(dāng)。

　　“多規(guī)合一”，有海南長期實踐的經(jīng)驗依托。

　　在“多規(guī)合一”的圖景上，海南并不是一張白紙，而是已經(jīng)進(jìn)行了長足的探索。早在本世紀(jì)初，海南就打破常規(guī)，將全省“作為一個大城市”來進(jìn)行城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，成為全國頭創(chuàng)。國際旅游島建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略后的全省六大功能組團(tuán)劃分，與之一脈相承。

　　從省第六次黨代會對科學(xué)發(fā)展、綠色崛起、海陸統(tǒng)籌的道路指明，到2012年、2013年連續(xù)兩年“科學(xué)規(guī)劃年”的不懈實踐，“多規(guī)合一”的愿望一日強過一日，“多規(guī)合一”的探索一刻也未停息。

　　如今海南領(lǐng)跑“多規(guī)合一”的重大制度創(chuàng)新，通過規(guī)劃、協(xié)調(diào)和管控，成為一個布局科學(xué)、生態(tài)宜居、功能齊全、產(chǎn)業(yè)合理的“大景區(qū)”和“生態(tài)大城市”，已成當(dāng)然之義。

　　“多規(guī)合一”，是海南極力爭取的必然結(jié)果。

　　歷史時刻在發(fā)生，卻鮮有偶然。試點落地海南的過程，不是巧合，而是緊鑼密鼓、搶抓機遇的過程。從今年3月至6月，海南就“多規(guī)合一”工作與國家發(fā)改委、住建部、工信部、國土部、交通部、環(huán)保部、國家旅游局、林業(yè)局、海洋局等20多個部委進(jìn)行了系統(tǒng)溝通匯報，得到積極支持。

　　在試點獲批前，省委于4月19日召開全面深化改革專業(yè)小組第三次會議，將“多規(guī)合一”納入省委全面深化改革事項。5月14日、16日，海南兩度召開《海南省總體規(guī)劃》專家研討會、戰(zhàn)略規(guī)劃研討會，匯聚部委專業(yè)和國內(nèi)外高端專家的智慧。5月22日、23日，省多規(guī)辦兩度召開主任會議，匯集各市縣在省域“多規(guī)合一”格局中發(fā)展戰(zhàn)略、空間布局、重大項目等方面需求。

　　在試點獲批的6月5日當(dāng)天，省委書記羅保銘就作出批示，要求堅決落實要求；省長劉賜貴連夜召開會議，具體部署推進(jìn)試點工作。6月27日，在生態(tài)文明貴陽國際論壇2015年年會“藍(lán)色國土、生態(tài)海南”主賓省專題活動上，海南簽下符合“多規(guī)合一”改革產(chǎn)業(yè)布局的32個合作項目，協(xié)議投資額達(dá)585億元。

　　機遇，總是這樣垂青于早就成竹在胸、又善于抓住機遇的人。海南正按照“多規(guī)合一”試點的具體部署，在新的歷史關(guān)口再一次當(dāng)好改革開放的排頭兵。

　　海南探索

　　大凡關(guān)鍵之事，始有審慎之思，繼有勇毅之行。世界上沒有一種發(fā)展模式是可以不受約束的。中國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，尤其是一個多約束條件下的目標(biāo)優(yōu)化過程。那么，按照“多規(guī)合一”的戰(zhàn)略意圖，海南試點將破解哪些關(guān)鍵性的難題，來處理好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)與國土空間管控之間的繁復(fù)關(guān)系？

　　開展“多規(guī)合一”的省域試點，頭先要勇于制度創(chuàng)新。

　　試點“多規(guī)合一”，就要按照“全島一盤棋”的發(fā)展思路，把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，城鄉(xiāng)建設(shè)、國土、環(huán)保、旅游、海洋、林業(yè)、交通、水利、產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)等部門、專項規(guī)劃納入“多規(guī)合一”管理體系，避免因部門分割、區(qū)劃分割、行業(yè)分割造成的資源浪費，實現(xiàn)全省空間布局的優(yōu)化。

　　這意味著“合一”不是“合并”，“融合”不是“烏合”，這絕不是一件輕而易舉的小事，而是要在“四個全面”戰(zhàn)略布局中明確主攻方向，用一系列的制度創(chuàng)新和改革硬招，才能完成這一任務(wù)。

　　開展“多規(guī)合一”的省域試點，關(guān)鍵在堅守生態(tài)底線。

　　如果說經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用“三規(guī)合一”是1.0版的“多規(guī)合一”，那么升級版的“多規(guī)合一”不同，就在于要守住生態(tài)底線。試點要思考和探索一系列重要課題：當(dāng)前中國大部分區(qū)域的開發(fā)強度已達(dá)到或接近環(huán)境承載力的“天花板”，如何找出適宜進(jìn)一步開發(fā)的空間？在資源環(huán)境超載、生態(tài)系統(tǒng)退化的地區(qū)，又如何盡快恢復(fù)和提升國土功能？如何堅持嚴(yán)格的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，一任接著一任保住綠水青山？山川河流、海洋岸線的保護(hù)與開發(fā)并舉的較優(yōu)尺度、資源利用的效度到底在哪？

　　這意味著面對底線不可再退卻，面對家園不應(yīng)再流淚，這絕不是一項可有可無的程式，而是要從生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略角度劃定紅線，在各種建設(shè)項目中優(yōu)先考量，形成整個社會發(fā)展依循自然規(guī)律、實現(xiàn)精明增長的長效機制。

　　開展“多規(guī)合一”的省域試點，核心是一張藍(lán)圖干到底。

　　在試點過程中，海南必須堅持有利條件，把全省作為一個整體來謀劃，把工農(nóng)、城鄉(xiāng)、海陸等各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求，統(tǒng)籌落實到一張藍(lán)圖上，堅決破除“規(guī)劃打架”和重復(fù)建設(shè)的弊病，實現(xiàn)全省建設(shè)發(fā)展一張藍(lán)圖干到底。

　　這意味著，“多規(guī)合一”的藍(lán)圖是全局的、系統(tǒng)的、長遠(yuǎn)的，絕不是一種權(quán)宜過渡的策略，而是要從實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略視角通盤考慮，在任何發(fā)展謀劃中都舉一反三，真正尊重規(guī)劃的頂層設(shè)計。

　　開展“多規(guī)合一”的省域試點，歸結(jié)于一個平臺管到底。

　　規(guī)劃的生命和權(quán)威，在于不打折扣地實施?！岸嘁?guī)合一”試點下的一張藍(lán)圖，要真正形成法律效力、支撐統(tǒng)領(lǐng)管控，就必然要求運用先進(jìn)的科技手段和智能的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建成一個匯聚海南發(fā)展的所有要素和運行規(guī)則的大數(shù)據(jù)信息平臺，可以自動實現(xiàn)總體規(guī)劃在指標(biāo)、功能、布局等方面對具體規(guī)劃的約束，成為推動海南科學(xué)發(fā)展、綠色崛起的“鐵規(guī)”。

　　這意味著，“多規(guī)合一”的約束不是象征性的，而是實質(zhì)性的，絕不是一個外強中干的裝飾，而是要融合大數(shù)據(jù)技術(shù)和特區(qū)立法權(quán)，實現(xiàn)空間管控和治理的能力現(xiàn)代化、方法科學(xué)化、效力剛性化、效益化。

　　試點，就是這樣沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可循的“摸著石頭過河”；但試點，往往又具有關(guān)系改革成敗的關(guān)鍵性。

　　海南示范

　　改革、試點、突破的血液，在海南省的脈管里一直奔騰不息。一部建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展史也恰是一部充滿青春氣息的改革史。

　　海南試點“多規(guī)合一”，這是一個省份的愿望，更關(guān)鍵的在于，這也是一個國家的求索?！岸嘁?guī)合一”是在中國不可逆轉(zhuǎn)地進(jìn)入改革“深水區(qū)”，在經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的大背景下推動的，是全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢征程上的一個必經(jīng)路口。因此，“多規(guī)合一”的省域試點絕不僅僅是海南一省一地的事，一定要有對歷史負(fù)責(zé)、對人民負(fù)責(zé)、對國家負(fù)責(zé)的大智慧、大視野、大氣魄。

　　那么，海南“多規(guī)合一”的改革試點，到底能為國家趟出一條什么路子，如何才能真正發(fā)揮示范、突破、帶動作用，為全國提供可復(fù)制、可推廣的“海南示范”？

　　“海南示范”，頭先必須破解“行政壁壘”和“利益藩籬”的難題，在統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展上形成全國性示范。這就要求，把全省作為一個整體統(tǒng)籌規(guī)劃生態(tài)保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套，形成區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的一盤棋局、一張藍(lán)圖。

　　“海南示范”，必須破解環(huán)境的難題，劃定“生態(tài)紅線”，在生態(tài)文明建設(shè)上形成全國性示范。這就要求，要以歷史情懷，通過協(xié)調(diào)環(huán)保、林業(yè)、水利、海洋等部門的生態(tài)控制線，形成統(tǒng)一的生態(tài)管控邊界，守住森林、水源、海岸等生態(tài)本底，健全管控和補償機制，保住一個地區(qū)、一個國家甚至一個民族永續(xù)發(fā)展的飯碗，讓天空永遠(yuǎn)蔚藍(lán)，山岳永遠(yuǎn)蔥蘢，河川永遠(yuǎn)清澈，大

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