日前，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于督察〈推動1億非戶籍人口在城市落戶方案〉落實情況的通知》，宣布開展督查工作。通知中提到的方案，早在2016年10月發(fā)布，目標(biāo)是促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，深化戶籍制度改革，以擴(kuò)大內(nèi)需、改善民生。

應(yīng)當(dāng)說，這個方案落實得比較慢，因為落戶意味著要提供一系列基本的公共服務(wù)和社會保障，存在財政壓力或人口過多等問題的地方政府并不積極。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2017年中國常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%，但是，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為42.35%，這里面有16%的常住人口沒有獲得戶籍，如果考慮到要實現(xiàn)70%左右的城鎮(zhèn)化率（包括戶籍），差距依然巨大。

近幾年，因為城市房價（房租）上漲倒逼很多農(nóng)民工返鄉(xiāng)，他們幾乎沒有在城市買房的能力，也就是說，戶籍城鎮(zhèn)化率的提升潛力在縮小，這對中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

首先，我國進(jìn)入一個高質(zhì)量發(fā)展的階段，需要提高經(jīng)濟(jì)的整體效率，但是，目前出現(xiàn)了兩個趨勢，一個是人口從大城市向小城市、從城市向鄉(xiāng)村的流動，大幅延緩了常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的增長；另一個是勞動力從相對高效的制造業(yè)向低效率的服務(wù)業(yè)流動。這兩種流動的方向?qū)χ袊岣呓?jīng)濟(jì)效率構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)，因為這意味著人口正在向低效率部門流動，而不是流向高效率的部門，會拖累中國經(jīng)濟(jì)的增長。

尤其是，中國推動產(chǎn)業(yè)升級需要產(chǎn)業(yè)技術(shù)工人，但如果農(nóng)民工不能在城市落戶，那么，其就業(yè)很難穩(wěn)定，并可能在步入中年后就會返鄉(xiāng)。這就會導(dǎo)致中國的技術(shù)工人無法通過穩(wěn)定長期就業(yè)積累技術(shù)經(jīng)驗，提高自身的素質(zhì)。人戶分離所帶來的漂泊和流動很難讓工人發(fā)揮工匠精神。

其次，中國調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一個重要任務(wù)，就是增加內(nèi)需，實現(xiàn)由內(nèi)需驅(qū)動的內(nèi)生性增長，擺脫對投資的過度依賴，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，但是，如果城鎮(zhèn)化發(fā)展放緩，尤其是大量農(nóng)民工即使能夠居住但缺乏公共服務(wù)，那么，這種狀態(tài)就不利于人口聚集帶來的規(guī)模發(fā)展與效率提升。

其三，農(nóng)民工不能在城市落戶，就會導(dǎo)致在農(nóng)村的宅基地閑置，甚至耕地都可能拋荒。這是巨大的土地資源浪費(fèi)。只有讓更多的農(nóng)民入城置業(yè)落戶，再賦予其農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)，才可能將這些閑置的土地更加高效地利用起來，創(chuàng)造更多的財富。

在高質(zhì)量發(fā)展階段，需要更多的農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)化為市民，這會增加內(nèi)需，也會提供穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)工人、有利于技術(shù)積累，而大量兒童也會得到更好的教育，從而提高整個國家的人口素質(zhì)，全面推進(jìn)中國可持續(xù)發(fā)展。

但是，恰恰這個時候，中國經(jīng)濟(jì)遇到了一些挑戰(zhàn)，比如一些地方政府債務(wù)壓力過大，導(dǎo)致沒有積極性吸引農(nóng)民進(jìn)城落戶，因為這需要公共財政投入；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級也使得一些低端制造企業(yè)關(guān)門倒閉，減少就業(yè)的同時，中高端制造業(yè)又缺乏技術(shù)工人；更加帶有趨勢誤導(dǎo)性的是，一些大城市開始控制人口，使低端產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口在這些城市更難立足。

事實上，大城市才具有吸納更多人口的潛力，“大城市病”并非單純?nèi)丝谶^多造成的，而是規(guī)劃不合理的結(jié)果，但地方當(dāng)局并未有能力解決這些不合理的狀況，反而用限購住宅、限制車輛以及限制落戶等方式，約束人們的流動。很多人口規(guī)模較大的城市就開始跟隨進(jìn)行各種限制。

當(dāng)前非戶籍人口在城市落戶的難點(diǎn)，就在于城市管理者能否改變舊的思維，比如城市是為了讓人們的生活更加美好，而不能繼續(xù)以公司經(jīng)理人的方式，注重GDP，從而將土地資源主要用于工業(yè)和商業(yè)，在人才政策上選擇性地“搶人才”，他們更要改變，城鎮(zhèn)化不是搞新區(qū)搞地產(chǎn)，而是合理規(guī)劃與嚴(yán)格管理，將城市的發(fā)展交給市場。

可以說，中國當(dāng)前面臨步入高質(zhì)量發(fā)展軌道的急迫性，恰恰是經(jīng)濟(jì)與城市管理的舊思維阻礙了轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程。更加具有挑戰(zhàn)性的是，不僅僅是思維約束，還有各種利益的系統(tǒng)性調(diào)整，因此困難重重。希望此次督察能夠起到督促和鞭策的作用，在推動地方政府落實的同時，有關(guān)部門也聽取各種意見，改革頂層的各種政策性約束，共同促進(jìn)城鎮(zhèn)化的順利發(fā)展。

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