在推進(jìn)征地制度改革過程中，利益分配是一大核心問題。

聚焦征地制度改革在內(nèi)的土地管理法修改有了新進(jìn)展：全國人大常委會已經(jīng)成立了修法審議領(lǐng)導(dǎo)小組，修正草案有望近期提請審議。

10月22日至26日，十三屆全國人大常委會六次會議在京舉行，土地管理法修正案并未如外界預(yù)料提請審議。

一位立法部門知情人士對 財經(jīng)記者表示，一般情況下，今年12月份還將有一次全國人大常委會會議，土地管理法修正草案如計劃今年上會審議，12月份是一個重要的時間節(jié)點。

今年4月份發(fā)布的《全國人大常委會2018年立法工作計劃》顯示，土地管理法修改被列入其中。

全國人大常委會法工委主任沈春耀8月份曾透露，土地管理法的修改，按照今年全國人大常委會立法工作計劃，將于下半年由國務(wù)院提請審議。目前國務(wù)院有關(guān)部門正在抓緊推進(jìn)起草工作。

進(jìn)展：人大成立修法小組

自被列入全國人大常委會2018年立法工作計劃后，相關(guān)部門對土地管理法的修改加快了步伐。

財經(jīng)記者獲悉，由全國人大環(huán)資委副主任委員王洪堯帶隊的調(diào)研組，近日在湖南和貴州就土地管理法修改工作進(jìn)行專題調(diào)研，并在當(dāng)?shù)嘏e行調(diào)研座談會，聽取土地管理法修改的意見建議。

王洪堯表示，調(diào)研座談會與會人員關(guān)于土地管理法修改提出的意見建議非常中肯，調(diào)研組將進(jìn)行詳細(xì)梳理研究，作為土地管理法修改的參考。

在調(diào)研座談會上，王洪堯表示，全國人大常委會高度重視土地管理法修改工作，已經(jīng)列入2018年立法工作計劃，并成立了土地管理法修改審議領(lǐng)導(dǎo)小組。

我國現(xiàn)行土地管理法自1986年公布以來，歷經(jīng)1988年 次修正、1998年8月全面修訂、2004年8月第三次修正。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和《物權(quán)法》的公布實施，農(nóng)村土地管理制度改革受到社會各界廣泛關(guān)注。

幾年前，土地管理法曾有一次“沒有完成的修改”，主要也是涉及征地制度改革。

原國土部2009年曾起草了土地管理法修正草案，上報國務(wù)院審議。2012年11月，國務(wù)院常務(wù)會議通過了該草案。2012年12月，草案提請十一屆全國人大常委會第三十次會議審議。草案刪除了現(xiàn)行法第47條中按照被征收土地的原用途給予補償，以及土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍的內(nèi)容。

2014年，考慮到形勢發(fā)生很大變化，全國人大常委會決定終止對土地管理法的這次修改。

不過，土地征收、農(nóng)地入市等現(xiàn)實問題與法律之間的矛盾并未獲得解決，民間要求修改土地管理法的呼聲也一直存在。

數(shù)年前，原國土部也曾醞釀起草《農(nóng)村集體所有土地征收補償安置條例》，不過，因土地管理法的修改至今未能兌現(xiàn)，作為其配套法規(guī)的《條例》也便一直處于“研究起草”之中。

自然資源部法規(guī)司司長魏莉華2017年8月曾透露，《土地管理法修正案（草案）》已經(jīng)起草完成，國務(wù)院法制辦于2017年9月征求了各部門和地方政府意見，下一步還將加快推進(jìn)立法審議工作。

“積極配合國務(wù)院法制辦和全國人大常委會法工委做好土地管理法修正案的立法審議工作，爭取做到改革試點與法律修改同步推進(jìn)、相向而行。提前開展土地管理法修改相關(guān)配套法規(guī)的研究起草工作?！蔽豪蛉A說。

重點：仍是征地改革

此次土地管理法修改主要內(nèi)容仍然是聚焦在農(nóng)村土地制度改革，涉及到農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等主要內(nèi)容。

在改革過程中如何縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元保障機制，是本輪土地管理法修改主要的著眼點之一。

現(xiàn)任中農(nóng)辦副主任、農(nóng)業(yè)部副部長韓俊曾表示，征地制度改革現(xiàn)在面臨的問題是，征地范圍太寬，補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，征地程序不夠規(guī)范。在改革試點中也在摸索這方面的經(jīng)驗，為修改有關(guān)法律提供支撐。

我國《憲法》和《物權(quán)法》將農(nóng)村集體土地征收的條件規(guī)定為公共利益的需要。至于何為“公共利益”，現(xiàn)行法律并未明確界定，這為地方政府可根據(jù)自己需要無限制地使用土地的征收權(quán)埋下了伏筆，且預(yù)留了較大的自主操作空間。

此外，在推進(jìn)征地制度改革過程中，利益分配是一大核心問題。與地方政府征地后再出讓獲得的土地收入相比，一些地方對失地農(nóng)民的補償額度相對較低，這個差距也成為此項工作推進(jìn)過程中的主要矛盾所在。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂對 財經(jīng)記者表示，總體上，過往在土地增值收益分配中政府占有份額過高，作為土地所有者的集體和農(nóng)民占有份額過低。

在廖洪樂看來，我國土地增值收益主要有五個來源，即集體農(nóng)業(yè)用地及未利用土地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地、集體農(nóng)業(yè)用地及未利用土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地、集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地、集體建設(shè)用地深度開發(fā)、國有建設(shè)用地深度開發(fā)等。

“由于我國正處于工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期，再加上城市與農(nóng)村土地分屬于國家和農(nóng)民集體，以及地方政府壟斷建設(shè)用地一級市場，因此，集體土地征收(即集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地)過程中產(chǎn)生的土地增值收益總量 ?！绷魏闃贩Q。

也正是因為地方政府壟斷了國有建設(shè)用地一級市場，再加上可以較為“不受約束”地征收農(nóng)村土地來為城市化進(jìn)程以及房地產(chǎn)開發(fā)提供土地供給，這個過程中地方政府獲得了較高的土地增值收益，進(jìn)而演變成地方的“土地財政”。

財經(jīng)記者曾測算，在扣除征地補償?shù)瘸杀拘灾С鐾猓?003年的1799.1 億元到2014年的 8988億元，這12年間地方政府獲得的土地出讓純收益約為70433億元，年均5869億元。

廖洪樂表示，近年來城市建設(shè)用地價格上漲較快，而征地補償標(biāo)準(zhǔn)卻沒有做出相應(yīng)調(diào)整，致使集體和農(nóng)民在土地增值收益分配中處于更加不利的地位。

在上述全國人大調(diào)研座談會中，已有地方發(fā)改委官員建議進(jìn)一步完善農(nóng)村土地征收征用制度。

該官員表示，建議進(jìn)一步明確征收條件，以立法形式合理界定公共利益的范圍，國務(wù)院可采用制定目錄的方式，確定公共利益的范圍，也可以采用排除法明確不得以公共利益為名進(jìn)行征收的范圍。在征收補償標(biāo)準(zhǔn)方面，建議按照農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等同價同權(quán)的原則，從不同土地資源條件和供求關(guān)系考慮，實行更合理、更有效的補償標(biāo)準(zhǔn)和方式。

魏莉華在2017年8月也透露，新一次的土地管理法修訂過程總對農(nóng)村土地征收制度進(jìn)行了多方面的完善。

“對土地征收的公共利益進(jìn)行了列舉式的界定，以兩保原則，就是保證被征地人原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保證的兩保原則，作為確立征地補償費用的基本原則。取消了年產(chǎn)值倍數(shù)法作為計算土地補償費和安置補助費的依據(jù)，在征地補償?shù)馁M用中增加了對被征地農(nóng)民的住房補償和社會保障的費用?！蔽豪蛉A說。

影響：土地財政還能延續(xù)嗎？

之所以外界對于土地管理法的關(guān)注甚多，很大一部分原因在于當(dāng)前土地財政帶來了諸多矛盾：個別地方熱衷于征地但沒有做好對失地農(nóng)民補償，政府壟斷土地一級市場帶來地價上漲等。

廖洪樂對 財經(jīng)記者表示，如果土地管理法修改完成后，短期可能不會迅速改變地方的土地財政現(xiàn)狀，但從長遠(yuǎn)看肯定能對其有一個積極的影響。

一方面是部分集體建設(shè)用地可以入市后，一些企業(yè)無須再去與政府土地儲備部門那里競買土地，后者對土地供應(yīng)的壟斷減弱；另一方面，地方政府的征地行為會受到進(jìn)一步規(guī)范，征地補償也會相對提高，其能獲得土地增值收益會相對下降。

伴隨著修法過程，中央部委也在試圖通過一些行政措施來影響土地財政問題。

今年年初，時任國土資源部部長姜大明透露，我國將研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點，推動建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。

對于此舉，新華社發(fā)表評論稱，政府不再壟斷住房用地，盤活非房地產(chǎn)企業(yè)自有土地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是貫徹中央提出的建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購并舉“兩多一并舉”住房制度基礎(chǔ)性的土地制度變革，可望漸別土地財政、抑制地產(chǎn)投機，滿足住有所居，同時維護不動產(chǎn)市場穩(wěn)定。

上述所提“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房”工作，原國土部和住建部已經(jīng)在2017年8月底下發(fā)文件，確定北京、上海等13個城市作為試點。

此外，為支撐土地管理法修法工作，2014年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)71號文件，對農(nóng)村土地制度改革涉及的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，宅基地制度改革試點進(jìn)行了頂層設(shè)計，同時決定在全國33個縣開展三項改革試點（也稱“三塊地”改革）。

廖洪樂認(rèn)為，集體建設(shè)土地入市此前在南部一些沿海省份已經(jīng)有不少案例，待土地管理法修改后，這些做法就獲得了一種法律上的確認(rèn)，也就有可能更大規(guī)模的推廣開來。

在前述全國人大調(diào)研座談會中，地方發(fā)改委官員也建議進(jìn)一步完善農(nóng)村集體土地相關(guān)權(quán)利制度。

“在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的情況下，按照物權(quán)平等或一體保護的原則，改變建設(shè)用地必須使用國有土地的現(xiàn)狀，經(jīng)過批準(zhǔn)可適當(dāng)允許農(nóng)民集體所有的土地可進(jìn)入城市市區(qū)，依法出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租，徹底解決農(nóng)村集體土地、國有土地同權(quán)不同價的現(xiàn)狀，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。”該官員說。

自然資源部近日發(fā)布消息稱，截至今年6月底，我國農(nóng)村土地制度改革33個試點地區(qū)已按新辦法實施征地共1101宗、16.6萬畝；集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊970宗、2萬余畝，總價款約193億元，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金15億元。

上述全國人大調(diào)研組也指出，將對三項改革試點工作過程中的經(jīng)驗、問題以及意見、建議,進(jìn)行詳細(xì)梳理研究。土地管理法將根據(jù)在農(nóng)村土地制度改革三項試點工作中取得的經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行修改。

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