農(nóng)村土地制度改革的決策和試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)正式上升為法律。

8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的決定，自2020年1月1日起施行。

我國(guó)土地市場(chǎng)長(zhǎng)期以來(lái)一直是由地方政府作為土地的 供應(yīng)主體，而這種剛性的土地制度會(huì)帶來(lái)一些弊端，如供應(yīng)彈性不夠等，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致土地要素成本居高不下。在我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一方面是對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求越來(lái)越強(qiáng)烈，另一方面則是隨著農(nóng)村人口大量進(jìn)城帶來(lái)的農(nóng)村建設(shè)用地閑置和浪費(fèi)。但是根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。使用的國(guó)有土地，包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有土地，所以農(nóng)村集體所有土地要想變成建設(shè)用地，必須經(jīng)過(guò)身份轉(zhuǎn)變。這一規(guī)定，是農(nóng)地直接入市的法律障礙。

據(jù)了解，新修改的土地管理法從土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理等三方面進(jìn)行了制度完善，其中， 亮點(diǎn)是掃清了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，這一期盼已久的土地制度改革終于取得重大突破。業(yè)內(nèi)預(yù)計(jì)，新的制度安排對(duì)樓市尤其是商品房市場(chǎng)沖擊不大。

集體土地直接入市

"在土地管理法修改當(dāng)中將保護(hù)農(nóng)民利益作為基本原則和重要目標(biāo)，完善了很多方面的制度。"全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)經(jīng)濟(jì)法室副主任楊合慶在全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳當(dāng)日舉行的新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō)。

土地管理法修改重點(diǎn)從征地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地管理等三方面制度進(jìn)行了完善。

"集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是此次土地管理法修改的 亮點(diǎn)，這是土地管理法的一個(gè)重大制度創(chuàng)新。"自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng)魏莉華表示，這改變了過(guò)去農(nóng)村的土地必須征為國(guó)有才能進(jìn)入市場(chǎng)的問(wèn)題，能夠?yàn)檗r(nóng)民直接增加財(cái)產(chǎn)性的收入。

過(guò)去，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓、出租一直受到限制。新修改的土地管理法明確規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。

同時(shí)提出，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議23以上成員或者23以上村民代表的同意。

對(duì)于土地管理法修正案草案通過(guò)后的實(shí)施，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員程立峰建議，注重與相關(guān)法律和改革措施的銜接，在實(shí)施法律的同時(shí)，進(jìn)一步擴(kuò)大土地制度改革試點(diǎn)范圍，為改革于法有據(jù)提供更多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和立法基礎(chǔ)。

諸葛找房數(shù)據(jù)研究中心分析師岳蒙蒙則表示，改革后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面取消了多年來(lái)集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的二元體制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性的障礙。

"首先對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，有利于增加農(nóng)民收入，保障農(nóng)民權(quán)益。其次對(duì)于政府來(lái)說(shuō)改變地方政府單一的通過(guò)土地財(cái)政增收的方式。政府不再是 的土地供給者，迫使政府考慮轉(zhuǎn)型，多元化拓展其他財(cái)政增收的方式。"岳蒙蒙分析指出。

補(bǔ)償計(jì)價(jià)方式調(diào)整

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地獲準(zhǔn)入市后，土地征收補(bǔ)償?shù)挠?jì)價(jià)方式也進(jìn)行了調(diào)整。

魏莉華表示，新修改的土地管理法在土地征收方面做了相應(yīng)完善。一是 對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行明確界定。二是 明確了土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，"以區(qū)片綜合地價(jià)取代原來(lái)的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法"。三是完善土地征收程序，將原來(lái)的批后公告改為批前公告，使被征地農(nóng)民在整個(gè)過(guò)程中有更多參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。

楊合慶進(jìn)一步解釋稱，在征地補(bǔ)償方面，現(xiàn)在實(shí)行按照區(qū)片綜合地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，除了考慮土地產(chǎn)值，還要考慮區(qū)位、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等因素綜合制定地價(jià)。

易居研究院智庫(kù)中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)分析指出，政策通過(guò)列舉即不含糊的方式，對(duì)"公共利益"進(jìn)行了界定，以促進(jìn)征地方面的法律支撐。從內(nèi)容上看，成片開發(fā)建設(shè)也成為公共利益的概念。對(duì)于成片開發(fā)建設(shè)，可以理解為城市規(guī)劃中的新城區(qū)等規(guī)劃，對(duì)于這一點(diǎn)的概念界定，有助于后續(xù)此類用地的征收流程清晰。

嚴(yán)躍進(jìn)指出，"以區(qū)片綜合地價(jià)取代原來(lái)的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法"，通俗來(lái)說(shuō)，即征地時(shí)不簡(jiǎn)單以農(nóng)作物的收成來(lái)計(jì)算征地費(fèi)用，而是根據(jù)土地周邊的城市發(fā)展機(jī)會(huì)來(lái)確定地價(jià)。

"這有助于一些城市邊緣地帶土地價(jià)值的保有，屬于讓利給村集體和集體成員。"嚴(yán)躍進(jìn)表示，另外政策上也提到了社會(huì)保障費(fèi)的概念，這也是"土地?fù)Q保障"中的重大突破，是讓村民享有城市社會(huì)保障福利的重要舉措。

樓市沖擊不大

值得注意的是，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地入市，改變了原先建設(shè)用地只能用國(guó)有土地的格局，是否會(huì)對(duì)土地供應(yīng)格局形成沖擊備受關(guān)注。

對(duì)此，楊合慶明確表示，不會(huì)對(duì)土地市場(chǎng)造成沖擊。"集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市要符合規(guī)劃，必須要經(jīng)過(guò)依法登記，并在每年的土地利用年度計(jì)劃中作出安排。即使獲得了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)之后的土地權(quán)利人也要按原來(lái)規(guī)劃的用途來(lái)使用土地。"

中原地產(chǎn) 分析師張大偉表示，整體看，政策的全面落地是集體土地利用探索的一大步，對(duì)全國(guó)土地制度的未來(lái)加速改革也有巨大的意義，將給廣大農(nóng)村以及城鄉(xiāng)接合部地區(qū)帶來(lái)很大影響。具體而言，此次政策施行后，預(yù)計(jì)能為后續(xù)租賃市場(chǎng)的改革提供更為充足的用地。要在2020年形成相對(duì)好的租賃市場(chǎng)，相關(guān)集體建設(shè)用地改革必不可少。

嚴(yán)躍進(jìn)也指出，很多大城市的供地力度不大，當(dāng)前租賃市場(chǎng)的用地面臨很多壓力。政策落地將對(duì)于一二線城市和部分三四線城市的城中村和城邊村影響 。

"對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，更多土地可以進(jìn)入土地供應(yīng)市場(chǎng)，直接出讓的規(guī)定，也使得征地的成本和環(huán)節(jié)減少，有利于緩解供給矛盾。"岳蒙蒙表示，面粉決定面包的價(jià)格，低廉的土地成本以及供應(yīng)量的增加也有助于抑制房?jī)r(jià)上漲態(tài)勢(shì)，此類土地還有很大一部分是用于租賃住房建設(shè)，增加租賃住房供應(yīng)，有利于抑制租金過(guò)快上漲。

但岳蒙蒙同時(shí)指出，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)，目前還不會(huì)產(chǎn)生非常大的影響。修正案里明確規(guī)定允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，并不是集體的所有用地，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)只占了10％左右，大部分還是宅基地；這些集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之后有明確的用途管制，只能用于工業(yè)、商業(yè)等用途，雖然也會(huì)用于租賃房、廉租房、共有產(chǎn)權(quán)房等等，但不會(huì)對(duì)商品房造成很大沖擊。

房企布局"關(guān)鍵棋"

"集體土地入市全面鋪開，還需要一點(diǎn)時(shí)間。"中國(guó)城市房地產(chǎn)研究院院長(zhǎng)謝逸楓表示。

"首先，新《土地管理法》只是為集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市提供了一個(gè)法律保障，具體如何執(zhí)行，還有待實(shí)施條例出臺(tái)和執(zhí)行的效果。其次，目前在如何利用集體土地方面，我們已經(jīng)進(jìn)行了較長(zhǎng)時(shí)間的探索，但探索的成果尚未顯現(xiàn)。"謝逸楓詳細(xì)指出。

上海中原地產(chǎn) 分析師盧文曦表示，從開發(fā)商的角度來(lái)說(shuō)，集體建設(shè)用地的地價(jià)成本是相對(duì)較低的。在政策支持下，房企也愿意去拿這樣的地來(lái)進(jìn)行開發(fā)。此前我國(guó)也開展了一段時(shí)間的集體土地入市試點(diǎn)，但效果似乎不盡如人意。主要原因在于，之前集體土地入市的原則、規(guī)范尚未出臺(tái)，只能靠各地摸索，以及集體土地入市后的建設(shè)范圍有限，基本上限制用于工業(yè)、商業(yè)、租賃住宅、共有產(chǎn)權(quán)房等，此類物業(yè)開發(fā)難度高，限制了企業(yè)參與。

今年6月，上海 利用集體土地入市建設(shè)租賃住房的項(xiàng)目正式開工。此前，2018年12月，北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)還掛出三則地塊出讓公告， 嘗試?yán)眉w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)住房。

"嘗試很多，但成果尚未大現(xiàn)。"多位專家表示。同策研究院研究總監(jiān)張宏偉指出，"上海集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房從2017年開始試點(diǎn)，2018年10月才成交 幅用作建設(shè)租賃住房的土地，而2019年6月才開工。從推進(jìn)情況來(lái)看，數(shù)量不多，速度較慢、效果尚不明顯。"

"但集體土地利用仍是一個(gè)充滿機(jī)會(huì)的領(lǐng)域。當(dāng)前，萬(wàn)科、恒大等品牌房企都在布局。"謝逸楓指出，"對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市帶來(lái)的新增市場(chǎng)供應(yīng)面積還是比較可觀的。在北京、上海、廣州等地，集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地幾乎占到了城市可建設(shè)面積的一半以上。"

謝逸楓建議，對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地的開發(fā)，房企可以配合政策建設(shè)租賃性住宅或者商業(yè)用地，以及將集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地項(xiàng)目打包成金融資產(chǎn)進(jìn)行盈利，或者采取"產(chǎn)業(yè)+特色小鎮(zhèn)"的開發(fā)模式。

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