《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》）要求在建設(shè)海南自由貿(mào)易港（以下簡(jiǎn)稱“海南自貿(mào)港”）時(shí)要高標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接世界 自貿(mào)港，構(gòu)建和完善海南自貿(mào)港政策和制度體系?！犊傮w方案》不僅提綱挈領(lǐng)地界定了中國(guó)特色自貿(mào)港的內(nèi)涵，還作出了按不同建設(shè)階段，分步驟實(shí)施“零關(guān)稅、低稅率、簡(jiǎn)稅制”的安排。因此，系統(tǒng)研究海南自貿(mào)港的“零關(guān)稅”政策落地問題，對(duì)于全面貫徹《總體方案》精神具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

01

海南自貿(mào)港“零關(guān)稅”政策落地

的總體框架安排

從一般意義上講，傳統(tǒng)自貿(mào)港推崇的“零關(guān)稅”安排是世界通行做法。而海南自貿(mào)港對(duì)接當(dāng)今國(guó)際開放 標(biāo)準(zhǔn)，欲打造“境內(nèi)關(guān)外”的制度環(huán)境，“零關(guān)稅”是必不可少的制度成分和元素。 總書記指出，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系。在財(cái)稅領(lǐng)域，“零關(guān)稅、低稅率、簡(jiǎn)稅制”架構(gòu)中三者的同步協(xié)調(diào)統(tǒng)一必不可少，而按步驟、按階段、按重點(diǎn)地實(shí)行“零關(guān)稅”本身也是題中應(yīng)有之意。此外，海南自貿(mào)港建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，需綜合考慮各方因素和情況（外貿(mào)和投資的運(yùn)行以及海南自貿(mào)港建設(shè)進(jìn)度），明確具體時(shí)間節(jié)點(diǎn)及與之相配套的海關(guān)稅收減免的重點(diǎn)任務(wù)和步驟，穩(wěn)妥推進(jìn)落實(shí)。

“零關(guān)稅”制度源于關(guān)稅的法定減免制度。一般關(guān)稅法定減免是針對(duì)一種商品或圍繞某個(gè)行業(yè)開展的，區(qū)域性關(guān)稅法定減免則是針對(duì)一個(gè)區(qū)域，如自貿(mào)港。該政策不單是針對(duì)區(qū)域的特定行業(yè)，而是針對(duì)該區(qū)域內(nèi)的所有行業(yè)，目的是降低制度性成本，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)海關(guān)而言，對(duì)境外與“自貿(mào)港”之間的貨物貿(mào)易具體落實(shí)“零關(guān)稅”所需的相關(guān)條件、適用性措施，可以從三個(gè)方面統(tǒng)籌推進(jìn)、逐步落實(shí)：其一，根據(jù)海南自貿(mào)港建設(shè)進(jìn)度，同步給予“零關(guān)稅”待遇，防止關(guān)稅優(yōu)惠政策大水漫灌，不僅起不到點(diǎn)滴精準(zhǔn)落實(shí)的作用，還有可能適得其反；其二，根據(jù)海南自貿(mào)港建設(shè)板塊的重要性，對(duì)預(yù)埋入地下的“七通一平”項(xiàng)目設(shè)備投入，充分考慮建設(shè)周期，先行一步全部予以“零關(guān)稅”支持；其三，依據(jù)海關(guān)監(jiān)管的難度，對(duì)生產(chǎn)資料、生活用品和 品等不同的進(jìn)口商品逐次加以推進(jìn)“零關(guān)稅”制度安排。

02

海南自貿(mào)港“零關(guān)稅“政策安排的

現(xiàn)實(shí)意義及主要著力點(diǎn)

建設(shè)高水平的中國(guó)特色自貿(mào)港面臨各種風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，其中復(fù)雜性、交織性和全域性問題不同以往。在較短的一個(gè)時(shí)期內(nèi)全面鋪開“零關(guān)稅”政策并不現(xiàn)實(shí)。需要明晰“零關(guān)稅”制度的著力點(diǎn)、實(shí)施方式和時(shí)間節(jié)點(diǎn)等內(nèi)容，既要做到有的放矢，還要保證有章可循。

一、海南自貿(mào)港“零關(guān)稅”安排進(jìn)一步彰顯深化改革開放的成果

海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“海南自貿(mào)區(qū)”）對(duì)標(biāo)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，目的在于打造符合國(guó)際慣例、更加公平自由開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。而建設(shè)中國(guó)特色自貿(mào)港目標(biāo)的提出，是我國(guó)在海南自貿(mào)區(qū)成功實(shí)踐基礎(chǔ)上的重大舉措，表明我國(guó)在構(gòu)建開放新格局的進(jìn)程中，為形成高度市場(chǎng)化、國(guó)際化、法治化、現(xiàn)代化的制度體系探索經(jīng)驗(yàn)。雖然當(dāng)前中國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)貨物也適用“零關(guān)稅”，但海南自貿(mào)港特殊之處在于全島實(shí)施“零關(guān)稅”，容納整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，全面享受“零關(guān)稅”政策。

海南自貿(mào)區(qū)與海南自貿(mào)港兩者之間 的不同在于海關(guān)監(jiān)管模式的差異，前者是“'一線'放寬、'二線'管住”；后者是“'一線'放開，'二線'管住”。放寬和放開雖只有一字之差，但含義相差甚遠(yuǎn)。前者缺少長(zhǎng)期具體的優(yōu)惠政策，需要通過“先行先試”進(jìn)行摸索；后者則對(duì)制度創(chuàng)新予以更多考慮，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)治理等多方面進(jìn)行改革，強(qiáng)調(diào)制度集成，在除涉及國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)重大事項(xiàng)之外，近乎實(shí)行全面放開策略。特別是，海南自貿(mào)港與內(nèi)陸為統(tǒng)一市場(chǎng)，并非單獨(dú)關(guān)境，考慮從海南自貿(mào)區(qū)到海南自貿(mào)港轉(zhuǎn)變的實(shí)際情況，其自身建設(shè)以及政策體系的建立完善必然經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的過程，需要前后銜接，不可一蹴而就。

二、海南自貿(mào)港“零關(guān)稅”政策的推動(dòng)具有獨(dú)特“樣板間”效應(yīng)

如何建設(shè)自貿(mào)港并體現(xiàn)中國(guó)特色并無先例可循。其他國(guó)家（地區(qū)）擁有類似制度的自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)也經(jīng)歷了歷史性的演進(jìn)過程。例如，迪拜自貿(mào)區(qū)（港）于1985年建立，地址位于迪拜城區(qū)西南約50公里處，其依托世界第三大港口——杰貝阿里港和建設(shè)中的世界 機(jī)場(chǎng)——艾馬克圖姆國(guó)際機(jī)場(chǎng)，總港區(qū)面積達(dá)100平方公里，是阿聯(lián)酋乃至整個(gè)中東地區(qū) 的自貿(mào)區(qū)。迪拜自貿(mào)區(qū)（港）的形成是由其獨(dú)特的地理、文化和宗教歷史背景決定的，但關(guān)鍵的因素是對(duì)“保人”制度的否定。中國(guó)香港地區(qū)有上百年的殖民歷史，英國(guó)自1841年占領(lǐng)香港后，在香港推行自由貿(mào)易港政策，允許外國(guó)船只自由進(jìn)出港口，對(duì)大部分進(jìn)出口貨物免征關(guān)稅，將其作為一個(gè)自由通商的港口門戶和貨物集散地，吸引外來船舶向中國(guó)市場(chǎng)傾銷物品。新加坡作為一個(gè)城市型國(guó)家，其政府為將商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)聯(lián)結(jié)在一起，規(guī)劃特定自貿(mào)區(qū)（港）來聚集生產(chǎn)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。新加坡關(guān)稅局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，這個(gè)國(guó)土面積719.1平方公里的國(guó)家擁有9個(gè)自貿(mào)區(qū)（港）。

而海南自貿(mào)港的實(shí)施范圍為海南全?。òㄆ涔茌牭乃颍且浴叭?體量”為特征建設(shè)的自貿(mào)港，不可能復(fù)制以上國(guó)家（地區(qū)）的經(jīng)驗(yàn)?！吨泄埠Ｄ鲜∥P(guān)于貫徹落實(shí)〈海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案〉的決定》指出，要在洋浦保稅港區(qū)實(shí)行“一線”放開、“二線”管住的管理制度，打造海南自貿(mào)港的“樣板間”。由此可知，至少在海南全島建成自貿(mào)港之前，還將有一段時(shí)間需通過海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的形式加以過渡。

三、海南自貿(mào)港“零關(guān)稅”設(shè)計(jì)符合世界海關(guān)組織通行標(biāo)準(zhǔn)和慣例

盡管《京都公約（修訂）》強(qiáng)調(diào)，“自由區(qū)”是指締約方領(lǐng)土的一部分，但就進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅而言，引入?yún)^(qū)內(nèi)的任何貨物都通常被視為處于關(guān)境之外。同時(shí)，該公約“允許入?yún)^(qū)并在出口時(shí)免征或償還進(jìn)口關(guān)稅和稅款的貨物，在進(jìn)入自由區(qū)后立即有資格獲得豁免或償還”，但海南自貿(mào)港未來免稅的范圍更為寬泛，更多是面向整個(gè)海南省開放，包含所有消費(fèi)型家用產(chǎn)品，甚至大部分的 品。

依據(jù)《京都公約（修訂）》特定附約D第2章“自由區(qū)”的規(guī)定，“國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)列舉在免稅區(qū)內(nèi)消費(fèi)的貨物可免征關(guān)稅和其他稅收的情形，并應(yīng)規(guī)定其必須滿足的條件?！睋?jù)此，可以根據(jù)貨物的使用或消費(fèi)類型，通過立法制定不同的免稅入境規(guī)則。從迪拜、香港地區(qū)和新加坡自貿(mào)區(qū)（港）的關(guān)稅立法實(shí)踐看，其僅將煙、酒、化妝品和汽油產(chǎn)品作為狹義消費(fèi)稅的征稅對(duì)象來課征關(guān)稅。同時(shí)，我國(guó)在未來全面建成海南自貿(mào)港的15年間，完全可以根據(jù)自己的實(shí)際情況確定“零關(guān)稅”安排的商品范圍和時(shí)間進(jìn)度。對(duì)此，《總體方案》要求主管部門制定海南自貿(mào)港進(jìn)口征稅商品目錄，該目錄外商品進(jìn)入海南自貿(mào)港免征進(jìn)口關(guān)稅。言下之意，并非所有貨物進(jìn)入海南皆是免稅的。當(dāng)然這個(gè)需要征稅的負(fù)面清單涉及商品范圍相對(duì)較小，同樣排除了以聯(lián)運(yùn)提單付運(yùn)的轉(zhuǎn)運(yùn)貨物不征稅的模式。

四、海南自貿(mào)港“零關(guān)稅”安排符合“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)需要

《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）在2020年內(nèi)有望簽署，為海南自貿(mào)港建設(shè)提供了很好的機(jī)會(huì)。海南自貿(mào)港可以更好地發(fā)揮和提升其在“一帶一路”、尤其是“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)中的重要戰(zhàn)略地位。為加強(qiáng)與泛南海地區(qū)的合作，海南自貿(mào)港需要在建設(shè)的進(jìn)程中主動(dòng)融入RCEP，在海上構(gòu)筑新瀾湄機(jī)制。加入RCEP重要的標(biāo)志之一就是更大規(guī)模、更強(qiáng)力度地推行“零關(guān)稅”政策。而推進(jìn)“零關(guān)稅”在簽署國(guó)的落地?zé)o疑也是個(gè)漸進(jìn)的過程。因?yàn)檫@需要協(xié)調(diào)各自國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)政策，采取一致性分步減稅的方式來 終實(shí)現(xiàn)該區(qū)域市場(chǎng)“零關(guān)稅”的目標(biāo)。從這層意義上講，“零關(guān)稅”政策的落地既是我方推動(dòng)對(duì)外談判，達(dá)成高質(zhì)量互惠性區(qū)域自貿(mào)協(xié)定的需要，又是階段性有重點(diǎn)地推進(jìn)海南自貿(mào)港自身建設(shè)， 終形成較為成熟的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展區(qū)域的需求使然。

03

“零關(guān)稅”制度落實(shí)的

總體設(shè)想和實(shí)施步驟

海南自貿(mào)港戰(zhàn)略的本質(zhì)要求是推行以“零關(guān)稅”為主體的免稅制度，根本目的在于通過制度創(chuàng)新，在世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)劇烈變革時(shí)期，主動(dòng)推進(jìn)變革，提升優(yōu)惠政策效能，探索具有行業(yè)導(dǎo)向的稅收政策，建立各類生產(chǎn)要素跨境自由便捷流動(dòng)的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系， 新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。“零關(guān)稅”落地要圍繞上述目標(biāo)，堅(jiān)持整體推進(jìn)，配合國(guó)家財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，對(duì)用于海南自貿(mào)港內(nèi)的投資（含“新基建”項(xiàng)目建設(shè)）應(yīng)持續(xù)加大“零關(guān)稅”的追蹤和跟進(jìn)。只要條件成熟，即可在海南自貿(mào)港范圍內(nèi)（全面）實(shí)施以“零關(guān)稅”為主體的免稅制度。但是，對(duì)全島封關(guān)前后實(shí)施關(guān)稅減免的前提條件有所不同，封關(guān)之前是部分減免，屬于減免稅性質(zhì)，與現(xiàn)行規(guī)定大致相同；封關(guān)之后則是與《總體方案》規(guī)定的清單有關(guān)，屬于“零關(guān)稅”制度安排。

一、遵循《總體方案》落實(shí)“零關(guān)稅”制度安排的總體設(shè)想

1.“零關(guān)稅”早期收獲關(guān)鍵是早見成效

短期內(nèi)，海南自貿(mào)港可以在洋浦保稅港區(qū)和海口綜合保稅區(qū)兩個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)完全實(shí)現(xiàn)“一線”放開。由于現(xiàn)行對(duì)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域政策（如保稅區(qū)政策）已經(jīng)覆蓋到的區(qū)內(nèi)企業(yè)，實(shí)行“自主管理、主動(dòng)申明、隨機(jī)抽查、風(fēng)險(xiǎn)管控”的自律管理制度，故在2025年之前，可參照原先國(guó)家批準(zhǔn)的保稅區(qū)政策，對(duì)進(jìn)入“海南自由貿(mào)易港”規(guī)劃中的各區(qū)域中的機(jī)器設(shè)備、辦公用品（包含維修用的零部件）予以“零關(guān)稅”制度安排。項(xiàng)目早期運(yùn)作時(shí)還應(yīng)當(dāng)兼顧考慮城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期性較長(zhǎng)的問題。

2.海南自貿(mào)港“零關(guān)稅”實(shí)質(zhì)性落地有賴于負(fù)面清單的長(zhǎng)短和變動(dòng)周期調(diào)整

負(fù)面清單的設(shè)計(jì)以及清單內(nèi)容的長(zhǎng)短、階段性調(diào)整的理由，都應(yīng)切實(shí)反映海南自貿(mào)港建設(shè)的實(shí)際情況。海南自貿(mào)港落實(shí)“零關(guān)稅”的大致順序?yàn)椋夯A(chǔ)設(shè)施材料（施工機(jī)械）——生產(chǎn)原材料——生活用品——高端消費(fèi)品?！傲汴P(guān)稅”的時(shí)間表安排應(yīng)具有較大彈性，不必拘泥于成規(guī)。在海南自貿(mào)港建設(shè)的各個(gè)時(shí)期，可將不確定性較強(qiáng)或者對(duì)稅收沖擊較大的事項(xiàng)皆列入負(fù)面清單加強(qiáng)管理，但須在研判的基礎(chǔ)上，定期對(duì)負(fù)面清單進(jìn)行不斷調(diào)整，移除已經(jīng)具備實(shí)施“零關(guān)稅”條件的事項(xiàng)，真正實(shí)現(xiàn)貿(mào)易充分自由。

3.全島型開放應(yīng)按重點(diǎn)加以推進(jìn)

按照《總體方案》，海南自貿(mào)港建設(shè)覆蓋全省陸域和部分海域。盡管海南省政府規(guī)劃了十大園區(qū)，但由于各自功能迥異、基礎(chǔ)條件發(fā)展不平衡，需要從對(duì)海南自貿(mào)港自主創(chuàng)新的需求程度、獲益能力和風(fēng)險(xiǎn)防控水平等多維角度加以考慮，確認(rèn)下一步區(qū)域發(fā)展的重點(diǎn)和推進(jìn)進(jìn)度。

對(duì)已列明的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，尤其應(yīng)體現(xiàn)“三區(qū)一中心”的國(guó)家戰(zhàn)略定位和自身發(fā)展需求。其中，對(duì)于產(chǎn)業(yè)新城和單一產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，優(yōu)先考慮實(shí)行“零關(guān)稅”。具體實(shí)施路徑可體現(xiàn)在減免稅實(shí)際效用的發(fā)揮上，將與“三區(qū)一中心”相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施“七通一平”的不動(dòng)產(chǎn)型（包括會(huì)議設(shè)備、電氣設(shè)備、配套設(shè)備）投入、配套的用品設(shè)備、大型基礎(chǔ)設(shè)施施工設(shè)備也一并給予“零關(guān)稅”待遇。但“零關(guān)稅”安排需要根據(jù)政策發(fā)展進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，逐步優(yōu)化，也需根據(jù)海南自貿(mào)港建設(shè)進(jìn)度、功能規(guī)劃落實(shí)進(jìn)度以及海關(guān)監(jiān)管的實(shí)際能力，按階段、按步驟積極穩(wěn)妥地推行。 ，結(jié)合海南自貿(mào)港核心區(qū)建設(shè)，整體推進(jìn)“零關(guān)稅”安排。

二、“零關(guān)稅”具體實(shí)施時(shí)間表及可選方案

1. 階段（2020年-2025年前）

階段的重點(diǎn)任務(wù)是加快落實(shí)政策早期安排，為條件成熟時(shí)及時(shí)實(shí)施全島封關(guān)運(yùn)作作好準(zhǔn)備?？蓛?yōu)先考慮對(duì)建設(shè)開放口岸和二線口岸的基礎(chǔ)設(shè)施、監(jiān)管設(shè)施，與之配套的信息化系統(tǒng)建設(shè)和科技裝備皆給予“零關(guān)稅”待遇。對(duì)洋浦保稅港區(qū)、?？诰C合保稅區(qū)兩個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，優(yōu)先試行海南自貿(mào)港“零關(guān)稅”制度，使之得到率先落實(shí)。隨后，推廣到海南所有對(duì)外開放口岸，以及“海澄文”一體化綜合經(jīng)濟(jì)圈、“大三亞”旅游經(jīng)濟(jì)圈。同時(shí)，可對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的大型基建項(xiàng)目適時(shí)給予“零關(guān)稅”安排。

2.第二階段（2025年-2035年）

在此階段，推進(jìn)絕大部分商品“零關(guān)稅”政策，廢止企業(yè)進(jìn)口自用生產(chǎn)設(shè)備“零關(guān)稅”負(fù)面清單；停止實(shí)施島內(nèi)進(jìn)口的用于交通運(yùn)輸、旅游業(yè)的船舶、航空器等營(yíng)運(yùn)用交通工具及游艇“零關(guān)稅”正面清單，以及島內(nèi)進(jìn)口用于生產(chǎn)自用或以“兩頭在外”模式進(jìn)行生產(chǎn)加工活動(dòng)(或服務(wù)貿(mào)易過程中)所消耗的原料“零關(guān)稅”正面清單。此外，凡源于海南自貿(mào)港內(nèi)的貨物、機(jī)器、設(shè)備及其他物品，如因修理、檢驗(yàn)、測(cè)試、委托加工等出境又返運(yùn)回者，免征進(jìn)口稅，以推動(dòng)國(guó)際配送和現(xiàn)代物流發(fā)展。“零關(guān)稅”安排應(yīng)緊緊圍繞國(guó)家給予海南特定的產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)政策，為打造特色化、差異化的三大產(chǎn)業(yè)（旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)）發(fā)展體系作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

具體來講，一方面可給予旅游業(yè)、大健康產(chǎn)業(yè)、參與全球產(chǎn)業(yè)鏈所需核心部件的高科技研發(fā)和生產(chǎn)企業(yè)等所涉及的進(jìn)口物資等“零關(guān)稅”待遇，從而推進(jìn)海南產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。另一方面可考慮整合現(xiàn)有政策，進(jìn)一步做好投資類項(xiàng)目“零關(guān)稅”的落實(shí)。例如，對(duì)海南確定的生物醫(yī)藥、醫(yī)療器械、高端裝備、電子信息、精密儀器和航空航天設(shè)備等12個(gè)高新科技重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)以及“五網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施所需符合國(guó)家規(guī)定的進(jìn)口物資等給予“零關(guān)稅”安排。此外，“零關(guān)稅”政策也應(yīng)適度考慮延伸到周邊海洋的開發(fā)，如考慮對(duì)南海大型海洋牧場(chǎng)智慧深水網(wǎng)箱、漁業(yè)資源管理方面的關(guān)鍵技術(shù)裝備一律給予全口徑“零關(guān)稅”待遇。

3.第三階段（2035年后）

如2025年之前，海南自貿(mào)港已對(duì)島內(nèi)居民消費(fèi)的進(jìn)境商品實(shí)行正面清單管理，允許島內(nèi)免稅購(gòu)買，那么2025年后，除了負(fù)面清單上的消費(fèi)品，海南應(yīng)全面實(shí)行日用消費(fèi)品免稅政策，允許當(dāng)?shù)鼐用裨诟蠓秶鷥?nèi)消費(fèi)進(jìn)口免稅商品。對(duì)于島上居民“零關(guān)稅”進(jìn)口消費(fèi)日用品的開放也應(yīng)遵循漸進(jìn)的原則。事實(shí)上，由正面清單向負(fù)面清單管理模式的轉(zhuǎn)變是基于海南居民現(xiàn)實(shí)采購(gòu)力的考慮，也是目前海南自貿(mào)港與其他省（自貿(mào)區(qū)、直轄市）自貿(mào)區(qū)政策相區(qū)別的重要特征。海南自貿(mào)港的建立將顯著降低本島居民生活成本，切實(shí)增強(qiáng)本島居民的獲得感。更為重要的是，消費(fèi)作為連接國(guó)際市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的重要一環(huán)，對(duì)于供需良性互動(dòng)、升級(jí)消費(fèi)、在線消費(fèi)帶動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，具有不可替代的重要作用。為此，要將“零關(guān)稅”政策后續(xù)發(fā)力點(diǎn)從關(guān)注生產(chǎn)制造方面轉(zhuǎn)向關(guān)注消費(fèi)方面，為深入推進(jìn)國(guó)際旅游島建設(shè)，推動(dòng)旅游消費(fèi)提質(zhì)升級(jí)，給予一攬子“零關(guān)稅”政策支持。

04

保障“零關(guān)稅”制度落地相關(guān)措施

“零關(guān)稅”對(duì)海南自貿(mào)港建設(shè)意義重大，除了使海南自貿(mào)港整體稅負(fù)水平明顯降低之外，還牽涉整體財(cái)稅制度改革。因此，要全面對(duì)標(biāo)稅種結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單科學(xué)、稅制要素充分優(yōu)化目標(biāo)，積極采取相關(guān)措施保證“零關(guān)稅”制度真正落地。

一、延展海南自貿(mào)區(qū) 階段“零關(guān)稅”政策價(jià)值

2020年-2025年是海南自貿(mào)港政策實(shí)施的 階段，應(yīng)充分利用這5年過渡時(shí)期，以縮小負(fù)面清單為突破，以持續(xù)改善營(yíng)商環(huán)境為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略起步，全面展示競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。建議找準(zhǔn)政策切入點(diǎn)，建立政策調(diào)研介入和儲(chǔ)備機(jī)制，在海南自貿(mào)港實(shí)施更加靈活、開放、高效的稅收政策，推動(dòng)海南自貿(mào)港各項(xiàng)配套產(chǎn)業(yè)政策落地發(fā)展。可考慮準(zhǔn)予海南在推動(dòng)重要園區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)、三大產(chǎn)業(yè)等海南重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)稅收政策上先行先試，對(duì)起到制度落地進(jìn)程中“四梁八柱”作用的重要區(qū)域、重要產(chǎn)業(yè)、重要項(xiàng)目予以“零關(guān)稅”優(yōu)先安排。

二、明確“零關(guān)稅”制度的法律地位

為保持自貿(mào)港稅收政策的穩(wěn)定性，世界上典型的自貿(mào)區(qū)（港）大都通過立法，保持相關(guān)區(qū)域獨(dú)立的法律地位。建議我國(guó)立法機(jī)關(guān)抓緊夯實(shí)依法治理的法律基礎(chǔ)，加快制定“海南自由貿(mào)易港法”，以“自貿(mào)港法”立法為契機(jī)，授予海南更大的稅收政策自主性和決策權(quán)。

在海南自貿(mào)港建設(shè)初期，可通過調(diào)整國(guó)家某些現(xiàn)行法律法規(guī)來全面推進(jìn)圍繞“零關(guān)稅”制度落地的一攬子安排，此舉依舊需要遵循法治化、國(guó)際化、便利化的原則，建立一套便捷高效的工作程序和工作機(jī)制以統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)各類主體權(quán)益平衡、規(guī)則平衡、機(jī)會(huì)平等。正在修訂的《海關(guān)法》與起草中的《關(guān)稅法》，應(yīng)結(jié)合海南自貿(mào)區(qū)立法進(jìn)程，貫徹落實(shí)稅收法定原則精神，做好頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)互助互動(dòng)，用高層次的法律形式固化海關(guān)免稅政策。對(duì)于海南自貿(mào)港“零關(guān)稅”的范圍、適用對(duì)象和條件、推進(jìn)步驟、時(shí)效管轄等要素逐一通過立法加以明確。

三、加快海關(guān)監(jiān)管體制的研究

“一線”能否放開，取決于“二線”能否管住。中華人民共和國(guó)?？诤ｊP(guān)能否同時(shí)扮演“一線”和“二線”監(jiān)管的主要角色？以香港海關(guān)為例，當(dāng)貨物從香港地區(qū)進(jìn)入內(nèi)地時(shí)，香港海關(guān)只管出口部分，并無權(quán)管轄內(nèi)地海關(guān)進(jìn)口申報(bào)管理部分。這是由于香港海關(guān)和內(nèi)地海關(guān)為兩個(gè)單獨(dú)關(guān)境。作為島上駐守海關(guān)，?？诤ｊP(guān)是否僅負(fù)責(zé)貨物安全準(zhǔn)入，或?qū)⒃搯栴}延伸，當(dāng)貨物離開“二線”（離開海南島進(jìn)入內(nèi)地市場(chǎng)）時(shí)，該特定進(jìn)口貨物，即所謂海關(guān)申報(bào)（進(jìn)口與出口）是否同時(shí)完成？?？诤ｊP(guān)是否為 的“二線”防守海關(guān)？而其他貨物指運(yùn)地海關(guān)應(yīng)有何作為（或許此時(shí)已沒有了出口的概念）？從海南島和內(nèi)地的關(guān)系看，一些問題則不盡如想象中難解。事實(shí)上，由海南島全權(quán)負(fù)責(zé)進(jìn)出口兩個(gè)部分、同時(shí)完成相關(guān)作業(yè)是完全可能和可行的。因此，對(duì)此類具有本國(guó)特色的海關(guān)監(jiān)管和征管制度，需要結(jié)合海南自貿(mào)港實(shí)際加以深度研究。

四、做好“零關(guān)稅”項(xiàng)下貨物的事后管理

盡管《總體方案》明確海關(guān)對(duì)“零關(guān)稅”貨物免予實(shí)施常規(guī)監(jiān)管，但這并不排除海關(guān)可以實(shí)施非常規(guī)性的監(jiān)管。為順應(yīng)監(jiān)管形勢(shì)的發(fā)展，海關(guān)應(yīng)大力引入科技管控手段，做好減免稅商品事后監(jiān)管，防止倒買倒賣流入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)?？山梃b國(guó)外自由港電子化圍欄和監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用信息化系統(tǒng)和高新技術(shù)管理手段，在統(tǒng)一、安全、高效的大數(shù)據(jù)平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和交換。通過“企業(yè)自主聲明+規(guī)定期限備案+天眼布控+云上計(jì)算”的模式，達(dá)到“新一代”智慧海關(guān)“靶向監(jiān)管”的目標(biāo)。

五、建立海關(guān)與相關(guān)部門和企業(yè)的互動(dòng)溝通機(jī)制

應(yīng)積極探索建立海關(guān)與財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局等各相關(guān)部委間的協(xié)調(diào)機(jī)制。在對(duì)“零關(guān)稅”能否落實(shí)到位的后續(xù)管理上應(yīng)注重中國(guó)特色經(jīng)驗(yàn)積累，在降低守法企業(yè)合規(guī)成本的同時(shí)提高企業(yè)的違法成本。整合完善海南自貿(mào)港管理體系，方便有關(guān)行政部門核查和企業(yè)運(yùn)作。推動(dòng)數(shù)據(jù)協(xié)同、簡(jiǎn)化和標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)人流、物流、資金流、信息流等的交換共享，發(fā)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)共同參與，形成多元共治的局面。

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