在過去50多年的投資建設(shè)中，我國(guó)已產(chǎn)生約4500萬(wàn)人以上的非自愿移民，其中水庫(kù)移民近1500萬(wàn)人。因水利水電工程、交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生的非自愿移民大多發(fā)生在農(nóng)村，而城市改造、擴(kuò)建及其他市政設(shè)施建設(shè)則在城市和郊區(qū)產(chǎn)生了大量的城市非自愿移民。建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)盡可能地避免或程度地減少征地移民。對(duì)于確需征地拆遷的項(xiàng)目，必須全面分析評(píng)價(jià)拆遷補(bǔ)償方案、移民安置規(guī)劃和收入恢復(fù)計(jì)劃，保證被征地農(nóng)民和被拆遷居戶以及受影響人群的生活水平不因項(xiàng)目建設(shè)而降低，做到“生活水平不下降，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。在我國(guó)過去的投資項(xiàng)目前期論證中，常常只考慮征地拆遷的財(cái)產(chǎn)損失“補(bǔ)償”事項(xiàng)，如土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等的支付問題，而對(duì)于涉及長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的移民搬遷安置方案、收入恢復(fù)計(jì)劃、后期扶持和移民監(jiān)測(cè)方案等缺乏系統(tǒng)研究，而這些事項(xiàng)是影響項(xiàng)目是否可行的重要決定因素，在項(xiàng)目前期論證中理應(yīng)予以高度關(guān)注。征地拆遷及安置補(bǔ)償是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，也是項(xiàng)目投資建設(shè)中矛盾容易集中爆發(fā)的重要環(huán)節(jié)。建設(shè)項(xiàng)目要做到以人為本、依法征地、和諧拆遷、合理補(bǔ)償，是投資建設(shè)領(lǐng)域推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)的必然要求。

法律法規(guī)規(guī)定

　　我國(guó)針對(duì)征地拆遷移民安置制定了一系列法律法規(guī)政策規(guī)定。比較重要的有：（1）《中華人民共和國(guó)土地管理法》（1998年）規(guī)定國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償；（2）《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）要求應(yīng)“妥善安置被征地移民，使被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”；（3）《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》（國(guó)土資發(fā)[2004]238號(hào)）要求“合理利用土地，保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”；（4）《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》[國(guó)發(fā)（2006）31號(hào)]要求“征地補(bǔ)償安置必須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的原則，做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作。被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，按有關(guān)規(guī)定納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰?guó)有土地有償使用收入中解決。社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地”；（5）《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)發(fā)[2006]471號(hào))指出“國(guó)家實(shí)行開發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過原有水平”；（6）《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見》（國(guó)發(fā)[2006]17號(hào)），要求要重視移民安置后期扶持工作。

土地征收征用制度

根據(jù)我國(guó)憲法及土地管理法律規(guī)定，項(xiàng)目占用土地分為征收和征用兩種情形。征用針對(duì)的是臨時(shí)用地，一般是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移，但使用權(quán)暫時(shí)讓渡給項(xiàng)目使用，并在一定期限內(nèi)歸還所有權(quán)人。土地征收則是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，屬于恒久性占地。我國(guó)對(duì)土地征收征用實(shí)行嚴(yán)格的審批制度。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批的審批權(quán)由國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府行使。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批方面，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目和省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程及大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用耕地(單獨(dú)選址)，在土地利用總體規(guī)劃確定的直轄市、計(jì)劃單列市和省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及人口在50萬(wàn)人以上的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該土地利用總體規(guī)劃，按照土地利用年度計(jì)劃申請(qǐng)城市分批次建設(shè)占用耕地，由國(guó)務(wù)院審批。除國(guó)務(wù)院審批權(quán)限以外的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，需報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。在土地征收審批方面，涉及基本農(nóng)田，基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的，以及其他土地超過70公頃的，由國(guó)務(wù)院審批。低于35公頃面積的耕地（不包括基本農(nóng)田），低于70公頃面積的其他土地，以及耕地（含基本農(nóng)田）以外的其他土地，由省級(jí)人民政府審批。

土地征收征用必須予以合理補(bǔ)償。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，征地拆遷補(bǔ)償?shù)脑瓌t概括為：（1）既要維護(hù)公共利益，又要維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益；（2）原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障；（3）對(duì)于大中型水利水電項(xiàng)目，移民要達(dá)到或超過原有生活水平；（4）依法、足額、及時(shí)予以補(bǔ)償，國(guó)家工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)足額概算，將補(bǔ)償費(fèi)用充足納入工程預(yù)審；（5）被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用的不足部分，由當(dāng)?shù)卣脟?guó)有土地使用權(quán)有償使用收入予以補(bǔ)貼；（6）要在土地和財(cái)產(chǎn)被征用之前支付補(bǔ)償費(fèi)；（7）省級(jí)人民政府要制訂并公布征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)，作為核算補(bǔ)償費(fèi)用的依據(jù)；（8）同地同價(jià)，所有受項(xiàng)目影響而損失所擁有財(cái)產(chǎn)者，均應(yīng)有同等權(quán)利得到補(bǔ)償和安置，以在項(xiàng)目完成前提高或恢復(fù)他們的生活水平，而不會(huì)因?yàn)樗麄兯袡?quán)狀況的不同受到區(qū)別對(duì)待；（9）對(duì)于所有受影響的財(cái)產(chǎn)，要以該財(cái)產(chǎn)的重置價(jià)格予以補(bǔ)償，而不應(yīng)扣除折舊；（10）關(guān)注項(xiàng)目區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)能力脆弱的人口，包括孤老人口、殘疾人口、女戶主家庭和貧困家庭，應(yīng)為他們提供額外的培訓(xùn)和物質(zhì)支持。

土地征收征用的補(bǔ)償費(fèi)用包括：（1）土地補(bǔ)償費(fèi)，（2）安置補(bǔ)助費(fèi)，（3）地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。

項(xiàng)目業(yè)主除需要支付有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)之外，還要繳納有關(guān)稅費(fèi)。《土地管理法》及其實(shí)施條例等規(guī)定了耕地開墾費(fèi)、耕地閑置費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、征地補(bǔ)償費(fèi)、土地有償使用費(fèi)、新菜地開發(fā)基金等費(fèi)用的繳納制度；《耕地占用稅暫行條例》《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》《土地增值稅暫行條例》等則分別對(duì)耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅的課稅主體、課稅客體、稅基、稅率以及繳納辦法做出了明確規(guī)定。

土地供應(yīng)及國(guó)有土地使用權(quán)出讓政策

建設(shè)項(xiàng)目的供地方案批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府向建設(shè)單位頒發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》。對(duì)于通過劃撥方式獲得土地的，應(yīng)頒發(fā)“國(guó)有土地劃撥決定書”。對(duì)于采用有償方式獲得土地的，應(yīng)簽署國(guó)有土地有償使用合同。以劃撥方式獲得土地的供地對(duì)象為：（1）國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地，（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地，（3）國(guó)家扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。以有償方式供地的渠道為：國(guó)有土地使用權(quán)出讓，國(guó)有土地租賃，國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股。

國(guó)有土地使用權(quán)出讓是指國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。土地使用權(quán)出讓的較高年限為：居住用地70年，工業(yè)用地50年，科教文衛(wèi)體用地50年，商業(yè)、旅游、娛樂用地40年，綜合或者其他用地50年。土地使用權(quán)出讓的方式包括協(xié)議、招標(biāo)、拍賣。以協(xié)議方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)的出讓金不得低于按國(guó)家規(guī)定所確定的較低價(jià)。工業(yè)用地出讓較低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不得低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關(guān)費(fèi)用之和。商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》進(jìn)一步明確，工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，并要求建立工業(yè)用地出讓較低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度。國(guó)有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國(guó)庫(kù)，實(shí)行“收支兩條線”管理。土地出讓總價(jià)款必須頭先按規(guī)定足額安排支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)以及補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需資金的不足，其余資金應(yīng)逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重，以及用于廉租住房建設(shè)和完善國(guó)有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)。

征地安置操作要點(diǎn)

征地拆遷移民安置的主要目標(biāo)是保證受項(xiàng)目影響人口的生活標(biāo)準(zhǔn)、收入水平及生產(chǎn)能力有所提高，或至少恢復(fù)到未受本項(xiàng)目實(shí)施影響以前的水平。因此，對(duì)受項(xiàng)目影響的人口，應(yīng)采取一系列措施保護(hù)他們應(yīng)得到的權(quán)利：（1）確保各類受影響的人員能夠按照重置價(jià)格得到其全部損失的補(bǔ)償、合理的安置與良好的恢復(fù)，使他們能分享項(xiàng)目的利益；（2）對(duì)于弱勢(shì)群體，包括貧困家庭、殘疾人家庭、女戶主家庭、單獨(dú)生活的老人家庭和少數(shù)民族家庭，應(yīng)給予特別照顧，如協(xié)助建房、搬遷，盡可能地增加補(bǔ)貼；（3）對(duì)于征用集體所有的土地，將補(bǔ)償其全部損失，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；（4）對(duì)于住房搬遷者，應(yīng)在新開辟的住宅區(qū)修建新房予以安置，并使其在盡可能短的時(shí)間內(nèi)適應(yīng)搬遷新址的環(huán)境。

為保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》提出，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按30倍計(jì)算，如果仍不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平，當(dāng)?shù)卣仨毥y(tǒng)籌安排，從國(guó)有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼。土地補(bǔ)償費(fèi)主要有以下用途：（1）農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和畜牧業(yè)生產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)；集體工副業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)；（2）土地開發(fā)與改良；改善水利、供電、道路、教育等社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施；（3）受影響人口或者全體村民的社會(huì)保險(xiǎn)，及支付集體經(jīng)濟(jì)組織必須的其他費(fèi)用。土地補(bǔ)償費(fèi)可在受影響家庭之間分配并由其用于恢復(fù)生產(chǎn)或自謀工作出路。安置補(bǔ)助費(fèi)主要用于受影響的移民勞動(dòng)力的生產(chǎn)安置，其使用有多種方式，應(yīng)因地制宜。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)屬于集體所有，其使用需要經(jīng)過村民代表大會(huì)討論，并且得到超過2/3的村民代表同意。

在現(xiàn)行移民安置實(shí)踐中，通常采用土地調(diào)整、貨幣安置、招工安置、留地安置、社會(huì)保障、長(zhǎng)效補(bǔ)償?shù)确绞竭M(jìn)行安置：（1）土地調(diào)整。在村組內(nèi)對(duì)剩余的土地進(jìn)行重新調(diào)整或在安置區(qū)調(diào)整土地。這種安置方式適用于發(fā)展水平不高、人口密度不大、人均土地資源較多、后備土地資源充足、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的地區(qū)。（2）貨幣安置。按照法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一次性支付全部或部分土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。這種安置方式操作簡(jiǎn)單，易于執(zhí)行，可減少用地單位在征占土地中所遇到的不必要矛盾，緩解地方政府為解決勞動(dòng)力安置所帶來的壓力，適用于征地?cái)?shù)量少且移民影響量小，或沒有條件進(jìn)行土地調(diào)整的建設(shè)項(xiàng)目。（3）招工安置。土地征用用于開發(fā)區(qū)建設(shè)和城市擴(kuò)建的情況下，被征地農(nóng)民通過上崗培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)企業(yè)招工就業(yè)。這種

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