在過去50多年的投資建設中，我國已產生約4500萬人以上的非自愿移民，其中水庫移民近1500萬人。因水利水電工程、交通運輸?shù)然A設施建設產生的非自愿移民大多發(fā)生在農村，而城市改造、擴建及其他市政設施建設則在城市和郊區(qū)產生了大量的城市非自愿移民。建設項目應盡可能地避免或程度地減少征地移民。對于確需征地拆遷的項目，必須全面分析評價拆遷補償方案、移民安置規(guī)劃和收入恢復計劃，保證被征地農民和被拆遷居戶以及受影響人群的生活水平不因項目建設而降低，做到“生活水平不下降，長遠生計有保障”。在我國過去的投資項目前期論證中，常常只考慮征地拆遷的財產損失“補償”事項，如土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費等的支付問題，而對于涉及長遠生計的移民搬遷安置方案、收入恢復計劃、后期扶持和移民監(jiān)測方案等缺乏系統(tǒng)研究，而這些事項是影響項目是否可行的重要決定因素，在項目前期論證中理應予以高度關注。征地拆遷及安置補償是一項政策性很強的工作，也是項目投資建設中矛盾容易集中爆發(fā)的重要環(huán)節(jié)。建設項目要做到以人為本、依法征地、和諧拆遷、合理補償，是投資建設領域推動和諧社會建設的必然要求。

法律法規(guī)規(guī)定

我國針對征地拆遷移民安置制定了一系列法律法規(guī)政策規(guī)定。比較重要的有：（1）《中華人民共和國土地管理法》（1998年）規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償；（2）《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）要求應“妥善安置被征地移民，使被征地農民的長遠生計有保障”；（3）《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發(fā)[2004]238號）要求“合理利用土地，保護被征地農民合法權益，維護社會穩(wěn)定”；（4）《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》[國發(fā)（2006）31號]要求“征地補償安置必須確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的原則，做好被征地農民就業(yè)培訓和社會保障工作。被征地農民的社會保障費用，按有關規(guī)定納入征地補償安置費用，不足部分由當?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。社會保障費用不落實的不得批準征地”；（5）《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國發(fā)[2006]471號)指出“國家實行開發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平”；（6）《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17號），要求要重視移民安置后期扶持工作。

土地征收征用制度

根據我國憲法及土地管理法律規(guī)定，項目占用土地分為征收和征用兩種情形。征用針對的是臨時用地，一般是指農村集體經濟組織的土地所有權不發(fā)生轉移，但使用權暫時讓渡給項目使用，并在一定期限內歸還所有權人。土地征收則是土地所有權的轉移，屬于恒久性占地。我國對土地征收征用實行嚴格的審批制度。農用地轉用審批和土地征收審批的審批權由國務院和省級人民政府行使。在農用地轉用審批方面，國務院批準的建設項目和省級人民政府批準的道路、管線工程及大型基礎設施建設占用耕地(單獨選址)，在土地利用總體規(guī)劃確定的直轄市、計劃單列市和省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及人口在50萬人以上的城市建設用地規(guī)模范圍內，為實施該土地利用總體規(guī)劃，按照土地利用年度計劃申請城市分批次建設占用耕地，由國務院審批。除國務院審批權限以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，需報省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。在土地征收審批方面，涉及基本農田，基本農田以外的耕地超過35公頃的，以及其他土地超過70公頃的，由國務院審批。低于35公頃面積的耕地（不包括基本農田），低于70公頃面積的其他土地，以及耕地（含基本農田）以外的其他土地，由省級人民政府審批。

土地征收征用必須予以合理補償。根據有關規(guī)定，征地拆遷補償?shù)脑瓌t概括為：（1）既要維護公共利益，又要維護被征地農民合法權益；（2）原有生活水平不降低，長遠生計有保障；（3）對于大中型水利水電項目，移民要達到或超過原有生活水平；（4）依法、足額、及時予以補償，國家工程建設項目應足額概算，將補償費用充足納入工程預審；（5）被征地農民的社會保障費用的不足部分，由當?shù)卣脟型恋厥褂脵嘤袃斒褂檬杖胗枰匝a貼；（6）要在土地和財產被征用之前支付補償費；（7）省級人民政府要制訂并公布征地的統(tǒng)一年產值標準和區(qū)片綜合地價，作為核算補償費用的依據；（8）同地同價，所有受項目影響而損失所擁有財產者，均應有同等權利得到補償和安置，以在項目完成前提高或恢復他們的生活水平，而不會因為他們所有權狀況的不同受到區(qū)別對待；（9）對于所有受影響的財產，要以該財產的重置價格予以補償，而不應扣除折舊；（10）關注項目區(qū)內經濟能力脆弱的人口，包括孤老人口、殘疾人口、女戶主家庭和貧困家庭，應為他們提供額外的培訓和物質支持。

土地征收征用的補償費用包括：（1）土地補償費，（2）安置補助費，（3）地上附著物和青苗的補償費。

項目業(yè)主除需要支付有關補償費之外，還要繳納有關稅費?！锻恋毓芾矸ā芳捌鋵嵤l例等規(guī)定了耕地開墾費、耕地閑置費、土地復墾費、征地補償費、土地有償使用費、新菜地開發(fā)基金等費用的繳納制度；《耕地占用稅暫行條例》《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》《土地增值稅暫行條例》等則分別對耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅的課稅主體、課稅客體、稅基、稅率以及繳納辦法做出了明確規(guī)定。

土地供應及國有土地使用權出讓政策

建設項目的供地方案批準后，由市、縣人民政府向建設單位頒發(fā)《建設用地批準書》。對于通過劃撥方式獲得土地的，應頒發(fā)“國有土地劃撥決定書”。對于采用有償方式獲得土地的，應簽署國有土地有償使用合同。以劃撥方式獲得土地的供地對象為：（1）國家機關用地和軍事用地，（2）城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地，（3）國家扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地，（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。以有償方式供地的渠道為：國有土地使用權出讓，國有土地租賃，國有土地使用權作價出資或入股。

國有土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。土地使用權出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。土地使用權出讓的較高年限為：居住用地70年，工業(yè)用地50年，科教文衛(wèi)體用地50年，商業(yè)、旅游、娛樂用地40年，綜合或者其他用地50年。土地使用權出讓的方式包括協(xié)議、招標、拍賣。以協(xié)議方式出讓國有土地使用權的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的較低價。工業(yè)用地出讓較低價標準不得低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關費用之和。商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓?！秶鴦赵宏P于加強土地調控有關問題的通知》進一步明確，工業(yè)用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，并要求建立工業(yè)用地出讓較低價標準統(tǒng)一公布制度。國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。土地出讓總價款必須頭先按規(guī)定足額安排支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及補助被征地農民社會保障所需資金的不足，其余資金應逐步提高用于農業(yè)土地開發(fā)和農村基礎設施建設的比重，以及用于廉租住房建設和完善國有土地使用功能的配套設施建設。

征地安置操作要點

征地拆遷移民安置的主要目標是保證受項目影響人口的生活標準、收入水平及生產能力有所提高，或至少恢復到未受本項目實施影響以前的水平。因此，對受項目影響的人口，應采取一系列措施保護他們應得到的權利：（1）確保各類受影響的人員能夠按照重置價格得到其全部損失的補償、合理的安置與良好的恢復，使他們能分享項目的利益；（2）對于弱勢群體，包括貧困家庭、殘疾人家庭、女戶主家庭、單獨生活的老人家庭和少數(shù)民族家庭，應給予特別照顧，如協(xié)助建房、搬遷，盡可能地增加補貼；（3）對于征用集體所有的土地，將補償其全部損失，用于發(fā)展集體經濟；（4）對于住房搬遷者，應在新開辟的住宅區(qū)修建新房予以安置，并使其在盡可能短的時間內適應搬遷新址的環(huán)境。

為保護被征地農民合法權益，維護社會穩(wěn)定，國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》提出，土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，如果仍不足以使被征地農民保持原有生活水平，當?shù)卣仨毥y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。土地補償費主要有以下用途：（1）農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和畜牧業(yè)生產開發(fā)活動；集體工副業(yè)生產活動；（2）土地開發(fā)與改良；改善水利、供電、道路、教育等社區(qū)基礎設施和鄉(xiāng)村公共服務設施；（3）受影響人口或者全體村民的社會保險，及支付集體經濟組織必須的其他費用。土地補償費可在受影響家庭之間分配并由其用于恢復生產或自謀工作出路。安置補助費主要用于受影響的移民勞動力的生產安置，其使用有多種方式，應因地制宜。土地補償費和安置補助費屬于集體所有，其使用需要經過村民代表大會討論，并且得到超過2/3的村民代表同意。

在現(xiàn)行移民安置實踐中，通常采用土地調整、貨幣安置、招工安置、留地安置、社會保障、長效補償?shù)确绞竭M行安置：（1）土地調整。在村組內對剩余的土地進行重新調整或在安置區(qū)調整土地。這種安置方式適用于發(fā)展水平不高、人口密度不大、人均土地資源較多、后備土地資源充足、以農業(yè)生產為主的地區(qū)。（2）貨幣安置。按照法定的征地補償標準一次性支付全部或部分土地補償費和安置補助費，讓被征地農民自謀職業(yè)。這種安置方式操作簡單，易于執(zhí)行，可減少用地單位在征占土地中所遇到的不必要矛盾，緩解地方政府為解決勞動力安置所帶來的壓力，適用于征地數(shù)量少且移民影響量小，或沒有條件進行土地調整的建設項目。（3）招工安置。土地征用用于開發(fā)區(qū)建設和城市擴建的情況下，被征地農民通過上崗培訓實現(xiàn)企業(yè)招工就

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