國務(wù)院發(fā)展研究農(nóng)村經(jīng)濟部研究員劉守英：從大國土的角度來探討集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)方式，建議分成三部分比較合適：即農(nóng)用地、宅基地、農(nóng)村建設(shè)用地。因為各種土地類型的用途、使用者對土地權(quán)屬要求等差別很大。

對于農(nóng)用地，從法律政策導(dǎo)向看，基本是繞開土地所有權(quán)，強化土地承包權(quán)。土地承包法已經(jīng)從法律上認(rèn)可農(nóng)民承包的土地在承包期內(nèi)擁有私權(quán)，規(guī)定30年承包期內(nèi)不調(diào)整。然而，這也面臨很多問題，例如在相對多的不調(diào)整的地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了土地占有不均衡的問題。此外，繞開所有權(quán)來強化使用權(quán)的效果也不是很理想。主要表現(xiàn)為，集體經(jīng)濟組織經(jīng)常超越法律侵犯土地承包權(quán)，例如農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實施過程中，由糧食種植改為果樹、花卉等，雖然土地流轉(zhuǎn)強調(diào)自愿，但是很多時候為達到規(guī)模經(jīng)營的目的，集體經(jīng)濟組織對流轉(zhuǎn)帶有強迫色彩。

據(jù)此認(rèn)為，農(nóng)村集體土地所有權(quán)有兩個問題需要解決：一是集體經(jīng)濟組織可能干預(yù)農(nóng)民承包權(quán)的做法應(yīng)該給予限定，把承包權(quán)落實好。集體經(jīng)濟組織不能做什么、能做什么等需要明確界定清楚。二是將成員權(quán)實體化。承包制的改革與原來集體所有相比，變化是將農(nóng)民對土地的承包權(quán)變成成員權(quán)，成員權(quán)虛化了集體土地承包權(quán)。但對成員權(quán)本身沒有進一步限定，導(dǎo)致了很多問題。種情況是，農(nóng)村土地承包法規(guī)定了增人不增地、減人不減地，但現(xiàn)實過程中在有人口增減變化的情況下，很多村也一直在調(diào)整土地。種情況是，隨著城市化進程，村莊由封閉走向開放，當(dāng)村莊邊界被打開后，原來村民的成員權(quán)就受到侵害，導(dǎo)致新老農(nóng)戶之間的糾紛增多。第三種情況是，在土地成員權(quán)認(rèn)定后，應(yīng)建立一個有利于流動的機制，允許土地流轉(zhuǎn)。原始的成員權(quán)應(yīng)該近似于私權(quán)，這是流轉(zhuǎn)的核心所在，否則無法建立流轉(zhuǎn)。

因此，應(yīng)該采取的措施包括：在承包法的基礎(chǔ)上，不同區(qū)域成員權(quán)應(yīng)該按照一個時間點進行實體化認(rèn)定。否則，在城市化進程中土地糾紛勢必增多。賦予成員權(quán)更明確的權(quán)屬，更具體的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容，增強土地承包權(quán)的可交易性，推動土地流轉(zhuǎn)，允許抵押和繼承，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。

集體土地所有權(quán)穩(wěn)妥實現(xiàn)路徑：集體所有，農(nóng)民永佃

浙江師范大學(xué)農(nóng)村經(jīng)濟研究主任王景新：農(nóng)地的實現(xiàn)方式必須結(jié)合政策改革的可能性和農(nóng)民的個人愿望。農(nóng)民個人和國家博弈的平衡點在哪里?目前，存在國有、私有和集體所有三種論點。但是土地私有的風(fēng)險太大，存在很多的不確定性，例如俄羅斯，就帶來動蕩，影響國家經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，因此在國家層面上不可能實施。如果進行國有化，是對農(nóng)民權(quán)利的又一次損害。據(jù)此認(rèn)為，解決農(nóng)用地的較好辦法是集體所有，農(nóng)民永佃；尤其是強調(diào)農(nóng)民永佃。

要落實這個政策，必須頭先解決三個問題。一是權(quán)屬上，解決所有、占有和耕作三個權(quán)利的分離，尤其是強調(diào)耕作權(quán)很有意義。“占有”并不一定要“耕作”。江南民間的歷史做法，購賣的是清田，清田是指所有、占有和耕作在一起的，這種類型在明清時期很少，主要是由于太平天國時期的戰(zhàn)亂造成的，土地荒蕪后，政府鼓勵外來人口開墾，但只有占有權(quán)，所有權(quán)還是原來土地所有者。所有者和占有者的權(quán)利變更會影響耕作者，但保護好佃權(quán)，這個影響問題就可以解決。

二是土地永佃后，新老成員之間的糾紛必須解決，尋找出路，追求公平。頭先是起點公平、承認(rèn)現(xiàn)狀。其次是過程限制，有一個上下限的規(guī)定。允許流轉(zhuǎn)和購賣，但要防止土地兼并。

三是理順村莊合并后的各種組織之間的關(guān)系。原來村委會和經(jīng)濟合作社兩個牌子、一個班子，權(quán)利合一。合并成一個大村后，村委會和合作社分離，村委會被架空，經(jīng)濟權(quán)利分割，行政權(quán)力合并。全國315個農(nóng)村社區(qū)實驗區(qū)，包括社區(qū)委員會、村委會、村黨支部、合作社等多個組織，上級資金不能向下轉(zhuǎn)移，合作社的費用自己支配。據(jù)此認(rèn)為，農(nóng)村制度配套應(yīng)該逐步完善。村小組堅決不能動，這有利于土地經(jīng)營。理順村黨支部、村民委員會、合作社等各種組織之間的關(guān)系，這是土地制度改革的主要環(huán)節(jié)。

推動農(nóng)村集體建設(shè)用地股份制改革

國務(wù)院發(fā)展研究農(nóng)村經(jīng)濟部研究員劉守英：集體建設(shè)用地的現(xiàn)狀與問題體現(xiàn)在：大量集體建設(shè)用地進入市場，處于灰色狀態(tài)，導(dǎo)致管理越嚴(yán)格，統(tǒng)計數(shù)據(jù)上的土地違法越多。集體建設(shè)用地的法律與現(xiàn)實之間的沖突必須加以解決，集體建設(shè)用地進入市場的相關(guān)法律政策必須盡快制定。針對這個問題應(yīng)采取的措施是，在建設(shè)用地上，改變按照所有制性質(zhì)劃分用途的做法，應(yīng)按照規(guī)定和用途管制的原則實現(xiàn)集體與國有土地同價、同權(quán)、同地。

此外，目前農(nóng)民對集體建設(shè)用地收益權(quán)的虛化問題嚴(yán)重，集體建設(shè)用地的收益被少數(shù)人占有，出現(xiàn)了村專業(yè)富裕、村民貧困的現(xiàn)象。這個問題事關(guān)集體土地能否進入市場，必須研究加以解決。針對這個問題應(yīng)采取的措施是，推動農(nóng)村集體建設(shè)用地股份制改革，兌現(xiàn)農(nóng)民對集體建設(shè)用地的收益權(quán)股份。享有成員權(quán)的農(nóng)戶享有股權(quán)和長期收益權(quán)。

宅基地主要面臨的問題：一是宅基地的資本化和商品化已經(jīng)普遍化，但政策上還處于禁止?fàn)顟B(tài)。二是“一戶一宅”政策的操作難度在增大。主要表現(xiàn)為發(fā)達地區(qū)沒有土地落實宅基地政策；欠發(fā)達地區(qū)相對好一點，但很多地區(qū)也已經(jīng)在基本農(nóng)田上建設(shè)宅基地。土地的有限性，增大了耕地保護的壓力。三是在大量人口流動之后，宅基地卻無法流動，成為一種資產(chǎn)和資源的浪費。此外，小產(chǎn)權(quán)房間題也十分嚴(yán)重。

解決宅基地問題的基本做法：一是解決房地分離的問題。目前，宅基地所有權(quán)認(rèn)定還不如農(nóng)用地，每個農(nóng)戶在集體所有的范圍內(nèi)應(yīng)該對其宅基地享有的權(quán)利給以更明確的認(rèn)定并加以保護。二是允許宅基地購賣、繼承、轉(zhuǎn)讓和抵押。這是解決小產(chǎn)權(quán)房、空心村問題的前提條件，在法律上應(yīng)該繼續(xù)突破。三是小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展勢不可擋，以北京某地為例，1998-2007年，24％的農(nóng)宅由本村居住，32％-34％由企業(yè)員工和教學(xué)員工使用，其他的房子對外銷售，創(chuàng)造收益近7億元。這要求我們反思城市化的路徑，是否都應(yīng)統(tǒng)一走征地變?yōu)閲械牡缆?應(yīng)該考慮在嚴(yán)格限制的情況下，讓農(nóng)民參與城市化進程中土地增值的利益分享，體現(xiàn)農(nóng)民分享集體土地資本化后的利益。

農(nóng)村集體在土地權(quán)利中的角色定位：管理者

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授唐忠：集體土地所有制本身如何界定，是一個基本的問題。以前強調(diào)公，現(xiàn)在強調(diào)成員，即私的部分。到底是集體所有，還是集體成員所共有的問題?從全國范圍來看，集體所有是一個很小范圍的共有，很多都是小組所有，小組是主體。頭先應(yīng)先承認(rèn)小組范圍內(nèi)成員的權(quán)利，按份共有。保護成員所有權(quán)的基礎(chǔ)上才能保障使用權(quán)。

在小范圍按份共有制度的大框架下，需要解決以下問題：一是成員如何確定。二是成員與成員集體之間是否還存在經(jīng)濟聯(lián)系。

集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)方式包括：一是選擇一個時間點，以農(nóng)民家庭為單位，固定成員，不承認(rèn)家庭內(nèi)部成員的變化。土地財產(chǎn)權(quán)不因成員身份變化被剝奪。強調(diào)集體所有權(quán)分給成員共有，由成員運作實現(xiàn)?，F(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)30年不變的政策，就是以家庭為單位進行考慮的，不承認(rèn)家庭內(nèi)部人員的變化。永佃后可能時間更長。

二是關(guān)于集體在土地權(quán)利中的角色問題。集體不應(yīng)通過經(jīng)商養(yǎng)活自己，政府要退出土地市場，集體是一個亞政府，是管理者，應(yīng)通過政府的公共資源分配進行規(guī)范管理。集體頭先要退出土地市場，不應(yīng)通過土地獲取收益；其次進入公共產(chǎn)品供給、財政供給，納入政府的預(yù)算覆蓋范圍，使之規(guī)范化。農(nóng)民、集體和政府之間的關(guān)系要處理好。此外，讓利也是一種方式，政府可以放棄部分土地收益，給有承包權(quán)的農(nóng)民，而不是給集體組織，讓這部分人有了收益，建立某種基金，進入社會保障體系。

三是允許集體土地流轉(zhuǎn)。集體土地?fù)碛虚_發(fā)權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，但必須在政府的規(guī)劃和審批下進行。

總之，土地產(chǎn)權(quán)設(shè)計不能太復(fù)雜，應(yīng)簡單化合理化。例如可以保留集體、承租者和轉(zhuǎn)讓者；權(quán)利主體成員不要和身份相聯(lián)系，要選擇某一個時點開始；成員權(quán)必須相對穩(wěn)定，但可以不經(jīng)營，不擁有耕作權(quán)；保障所有權(quán)的完整，允許成員權(quán)進入市場，以流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓等不同的方式和用途實現(xiàn)。

(根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱)

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