“我們農(nóng)民的房子也能辦房產(chǎn)證，抵押貸款嗎？”

4月19日，安徽省宣城市宣州區(qū)水陽鎮(zhèn)某村村民楊某半信半疑，楊某給記者出示的集體土地使用證，落款日期為1992年，但并未登記辦理房產(chǎn)證。

楊某的“無知”并不足為奇。因為“這個事情實際上是我們冒著風險在干”。4月17日，宣城房管局有關(guān)負責人語氣焦灼的背后，安徽小崗村30年前“包產(chǎn)到戶”的“冒險”之舉似乎宛若眼前。

30年后，同樣是一個“冒險”的改革舉措，安徽試圖將數(shù)量龐大的農(nóng)房從資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，提高農(nóng)民融資能力，這將是農(nóng)村生產(chǎn)力的新一輪大解放。

創(chuàng)新者公開了革新之舉，又小心翼翼不愿“露面”。

4月8日，安徽省建設(shè)廳官方渠道發(fā)布將試點農(nóng)房產(chǎn)權(quán)登記流轉(zhuǎn)制度，地方金融監(jiān)管部門、各路媒體立即高度關(guān)注。但安徽省建設(shè)廳十分謹慎，辦公室負責人以時機尚不成熟為由，婉拒了本報記者在內(nèi)的多家媒體的采訪要求。

微妙的背后隱藏著一項“冒險”的制度化創(chuàng)新。

試點

近日，本報記者奔赴安徽省宣城市宣州區(qū)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，調(diào)查當?shù)叵刃邢仍嚨霓r(nóng)房發(fā)證、流轉(zhuǎn)和抵押貸款等相關(guān)情況。

早在11年前，安徽省宣城市房地產(chǎn)管理局(下稱宣城房管局)已開始探索集體土地房屋權(quán)屬登記發(fā)證(又稱農(nóng)房登記)工作，并試圖將農(nóng)房流轉(zhuǎn)與交易管理制度化。

本報記者獲取的一份內(nèi)部資料顯示，2003年至2007年，宣城房管局共辦理農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓884起，轉(zhuǎn)讓額5692.53萬元；同期，宣城房管局共辦理農(nóng)村房屋抵押貸款7729起，抵押貸款額約為5.02億元。

“目前，幾個地市在做前期準備，包括馬鞍山、安慶、淮南等市?！?月11日，一位接近安徽省建設(shè)廳的知情人士透露，“試點可能放在宣城市宣州區(qū)下面的村鎮(zhèn)，聽說當?shù)匾呀?jīng)做了兩三年，貸款好幾個億，沒有出現(xiàn)一筆不良貸款。”

此言不虛。“在宣州區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，街道上70％至80％的商住樓都抵押在信用社?！?月18日，宣州區(qū)農(nóng)村信用聯(lián)社副主任董欽德告訴記者，截至2008年3月末，該聯(lián)社包括集鎮(zhèn)和市區(qū)以商住樓為抵押的貸款余額為5.86億元；而且“較近5年發(fā)放的這些貸款幾乎沒有損失”。

“農(nóng)村具有一定商業(yè)價值的房子，主要是在公路旁邊和村，這些房屋所有人都找我們幫他們辦證。”4月17日，宣州區(qū)某鎮(zhèn)政府主管城建的人士告訴記者，而且信用社也愿意發(fā)放以這些門面房作為抵押品的抵押貸款，“完全有，而且多的很”。

本報獲得的內(nèi)部材料顯示，2007年，宣城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地房屋抵押1628宗，抵押額1.79億元，宗均11萬元。當年，宣城房管局還辦理集體土體房屋轉(zhuǎn)讓280起，轉(zhuǎn)讓額1701萬元，轉(zhuǎn)讓面積3.62萬平方米。

實際上，宣城房管局農(nóng)村房屋登記的試點從1997年就已開始，此后，逐步實現(xiàn)制度化、規(guī)范化管理。2004年至2005年度，該局還被安徽省建設(shè)廳作為全省農(nóng)村房屋發(fā)證工作的試點市。

而在試點初期，宣城房管局一度感到困難重重：一是農(nóng)村房屋登記工作法律、法規(guī)依據(jù)缺乏，特別是農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)受到嚴重制約；二是主要試點所在的宣州區(qū)原31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有基層房管所。

對此，宣城房管局頭先從抓機構(gòu)設(shè)置入手，其中，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立“房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證辦公室”(簡稱“發(fā)證辦”)，與城建辦合署辦公，實行“兩塊牌子，一套人馬”，并確定專人負責辦理。

其次，在登記范圍上，宣城房管局規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有土地范圍內(nèi)的房屋，只要產(chǎn)權(quán)清楚，土地來源合法，應(yīng)依法列入房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證范圍；集體土地范圍內(nèi)的房屋，參照國有土地范圍內(nèi)的房屋產(chǎn)權(quán)登記辦法，本著“農(nóng)民自愿”的原則，凡主動申報登記的，應(yīng)積極做好服務(wù)工作。

近年來，宣城房管局市場產(chǎn)權(quán)監(jiān)理處平均每天受理鄉(xiāng)鎮(zhèn)(含集體土地)各類登記約30起以上，考慮到部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)路途較遠、交通不便等因素，還專門開辟了農(nóng)村房屋登記快捷通道。其中，房地產(chǎn)抵押登記必須當場辦結(jié)。

截至2007年底，宣州市共核發(fā)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證9256本(戶)，發(fā)證面積122.36萬平方米。

但是，登記發(fā)證只是步，農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓和抵押登記的有效開展，是能否全面開展農(nóng)村房屋登記工作的關(guān)鍵所在。

為規(guī)避流轉(zhuǎn)、抵押方面的法律障礙，宣城房管局開展了與土地管理、金融、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會等多個部門的協(xié)調(diào)工作。

其中，宣城房管局協(xié)調(diào)村鎮(zhèn)規(guī)劃和土地管理部門，對農(nóng)村村和沿公路兩側(cè)具備經(jīng)營條件的房屋在用地和規(guī)劃審批時，房屋設(shè)計用途明確界定為商住性質(zhì)。這樣一來，就可以規(guī)避農(nóng)村房屋，特別是農(nóng)民的住房不能上市抵押的限制，活躍農(nóng)村房地產(chǎn)市場。

宣城房管局在一次經(jīng)驗交流中表示，上述管理辦法行之有效，“至今未發(fā)生一起行政訴訟，也很少遭受投訴”。

宣城試點引來省內(nèi)外的關(guān)注。安徽省內(nèi)先后有半數(shù)以上的省轄市和部分縣前往宣城市考察學習；四川成都、湖南常德等房地產(chǎn)管理部門也聞訊趕來調(diào)研。

就在本報記者前往宣城采訪之前，安徽省建設(shè)廳廳長倪虹于4月5日率團赴宣城市調(diào)研，倪虹表示，“積極爭取在宣城試點的基礎(chǔ)上逐步向全省推廣”。

冒險

雖然宣城試點備受各方推崇，但宣城房管局對媒體的采訪請求一概謝絕。

由于目前農(nóng)房登記發(fā)證與交易管理工作，“尚處于探索摸索階段，很多東西不便公開談?！?月17日下午，宣城市房管局辦公室一位負責人說，而且“政策能夠突破到什么程度，我們還不清楚”。

宣城房管局的對外口徑與此前安徽省建設(shè)廳如出一轍。前述安徽省建設(shè)廳辦公室有關(guān)負責人告訴記者，目前安徽省建設(shè)廳房產(chǎn)處正在制定集體土地房屋登記管理辦法，并征求金融、土地等部門的意見。

“關(guān)鍵這個辦法里面有無突破?！币晃恢槿耸客嘎叮驗榇耸律婕暗蕉鄠€部門，所以比較敏感。

本報記者通過多個渠道了解到，探索者之所以直言自己是“冒著風險在干”，確實因為在法律、政策等多個維度存在風險因素。

頭先是法律障礙。目前，除《擔保法》第三十六條規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押和法律、法規(guī)允許集體經(jīng)濟組織成員(村民)之間的房屋購賣外，其他方面的流轉(zhuǎn)問題一直是法律的禁區(qū)。而我國《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。

一位業(yè)內(nèi)專家指出，由于存在法律障礙，作為主管部門，宣城房管局自然無法有效避免因行政行為不當而引發(fā)的行政復(fù)議或行政訴訟案件的發(fā)生，無法規(guī)避房屋轉(zhuǎn)讓、抵押登記等因操作不規(guī)范和工作不嚴謹帶來的風險。

其次，前述專家還表示，全面解禁農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)可能會觸及農(nóng)民基本生活保障，影響社會穩(wěn)定。

目前，我國農(nóng)村社會保障體系尚未全面建立，農(nóng)民房屋及其項下的宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基本生活保障和安身立命之本，農(nóng)民一戶只有一處宅基地，一旦失去住房及其宅基地，將會喪失基本生存條件，造成農(nóng)民流離失所，影響社會穩(wěn)定。

業(yè)內(nèi)人士指出，出于上述擔憂，《物權(quán)法》對解禁農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)并沒有實現(xiàn)突破。另外，一旦解禁，有可能引起部分城鎮(zhèn)居民因購不起城市住房，轉(zhuǎn)向農(nóng)村購房，甚至引發(fā)強勢集團大量收購農(nóng)村房屋，侵犯農(nóng)民利益。

此外，由于集體土地房屋流轉(zhuǎn)存在法律障礙，宣城市有關(guān)部門對房管局開展農(nóng)村房屋登記難以統(tǒng)一思想，當?shù)卣搽y以出臺規(guī)范性文件。

截至記者發(fā)稿，知情人士透露，4月中旬，宣城房管局曾請示宣城市政府，希望政府給出明確答復(fù)，允許試點繼續(xù)推進，目前回復(fù)尚未下達。

4月5日下午，宣城房管局向前來調(diào)研的省建設(shè)廳建議，從農(nóng)民根本利益出發(fā)，從促進新農(nóng)村建設(shè)出發(fā)，積極爭取安徽省政府出臺全省農(nóng)村房屋登記的地方規(guī)章，統(tǒng)一全省政策，為房地產(chǎn)管理部門實施這項工作鋪平道路。

突圍

“因為生產(chǎn)需要錢，農(nóng)民主動找政府辦證，而我們?yōu)榱朔奖闳罕?，只要具有一定的商業(yè)價值，我們就幫他們辦(證)?！鼻笆瞿虫?zhèn)政府人士稱，農(nóng)房流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為農(nóng)民拓展融資渠道的一種重要手段。

董欽德表示，目前農(nóng)民對小額貸款的需求不大，三五千元只能解決購化肥、種子的小問題，而像開商店、搞船舶運輸、合伙辦企業(yè)、收購棉花等經(jīng)營行為，資金需求量都在三五萬至十萬元左右，必須依靠某種融資渠道解決。

2007年，宣城市平均每宗鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地房屋抵押的抵押額約為11萬元。宣城房管局的統(tǒng)計顯示，農(nóng)村房屋抵押貸款額同比增長73.20％。由此表明，農(nóng)村抵押融資的需求出現(xiàn)大幅增長。

2006年6月份，宣城房管局對宣州區(qū)向陽、古泉、溪口、貍橋等部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村房屋登記情況進行了專題調(diào)查，調(diào)查發(fā)現(xiàn)貸款用途和結(jié)構(gòu)為：種植業(yè)占10％、禽畜養(yǎng)殖業(yè)占15％、水產(chǎn)特產(chǎn)占9.88％、茶林特產(chǎn)占9.88％、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)占19.90％、農(nóng)產(chǎn)品購銷占19.53％、運輸業(yè)占4.79％、服務(wù)業(yè)占4.92％，其他工業(yè)及服務(wù)業(yè)占6.13％。

上述調(diào)查認為，農(nóng)村房屋登記不僅明晰了農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)，更重要的是通過房屋抵押貸款融資，支持了一大批特色產(chǎn)業(yè)、特色市場的興起，促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收。

董欽德告訴記者，如果集體土地房屋可以上市流轉(zhuǎn)交易，意味著相關(guān)抵押貸款的還款來源可以變現(xiàn)，這有利于農(nóng)信社的風險管理。

而現(xiàn)在的農(nóng)村房屋交易管理制度，卻使原本應(yīng)成為擔保融資較主要載體的房屋，受到交易范圍的局限，其價值和可變現(xiàn)性難以實現(xiàn)，無法作為融資擔保工具。

在近日的一次針對安徽農(nóng)村金融的調(diào)研中，一位參與調(diào)研的人士發(fā)現(xiàn)，在安徽寧國，由于缺乏成熟的流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)民房產(chǎn)的抵押沒有銀行愿意購賬，農(nóng)民融資受制于缺乏有效的抵押品。

令人擔憂的是，房產(chǎn)抵押融資受限，為了滿足資金需求，部分地方已經(jīng)開始鋌而走險。

上述參與調(diào)研的人士發(fā)現(xiàn)，在安徽寧國，已經(jīng)出現(xiàn)未經(jīng)監(jiān)管部門審批的貸款公司，規(guī)模有3000萬，貸款年利率為25％；“開業(yè)已有幾個月，目前出現(xiàn)幾筆貸款逾期；就怕政府管不住，搞成非法集資”。

業(yè)內(nèi)專家認為，農(nóng)房發(fā)證與交易制度的有效設(shè)立與順利開展，在新農(nóng)村建設(shè)中有著極其重要的地位和作用；除發(fā)揮融資渠道功能之外，還有利于充分保障廣大農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。

而隨著城市化進程，農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是必然

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