[摘要] 地方政府的土地征購、出讓定價和實物地租轉(zhuǎn)嫁等行為不僅誘導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)商不斷擴(kuò)大土地儲備規(guī)模，增強(qiáng)市場壟斷力量，而且提高房地產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入壁壘，在一定程度上造成房地產(chǎn)價格形成機(jī)制的扭曲。因此，規(guī)避地方政府行為對房地產(chǎn)價格波動的不利影響，必須明確地方政府對土地市場的監(jiān)管職能，充分發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用。

　?。ㄖ薪?jīng)評論·北京）自2004年以來，我國住房需求持續(xù)旺盛，房地產(chǎn)價格呈現(xiàn)快速上漲趨勢。同時，地方政府的土地收益猛增，土地收益已成為地方政府的財政。究其原因，我國特殊的土地產(chǎn)權(quán)制度決定政府對房地產(chǎn)進(jìn)行干預(yù)的必然性。當(dāng)然，由于管理職能和目標(biāo)函數(shù)不同，政府和地方政府對房地產(chǎn)市場的干預(yù)是不同的。地方政府既是房地產(chǎn)市場較直接的管理者，又是房地產(chǎn)發(fā)展的受益者，這種雙重地位決定房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)運行中，地方政府行為的內(nèi)生性。房地產(chǎn)價格與居民收入水平的大幅度偏離，與地方政府不當(dāng)干預(yù)或過度干預(yù)所導(dǎo)致的政府職能失靈分不開。本文分析地方政府在土地市場中的行為對房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的影響。
　　
　　一、土地市場中的地方政府行為
　　
　　在城市國有土地管理體制改革中，財稅的外在壓力使各級地方政府產(chǎn)生擴(kuò)張用地的內(nèi)在動力。由于從到地方并未形成完整統(tǒng)一的土地所有權(quán)收益預(yù)決算體系，地方政府在此環(huán)境下將該項收益中的大部分進(jìn)行“體外循環(huán)”，可以更為靈活地進(jìn)行地方財政支出安排，而不受財政的約束。這樣，地方政府不僅充當(dāng)房地產(chǎn)市場的“裁判員”，而且活躍地扮演著“參與者”的角色。作為土地要素的主要供給者，地方政府對土地市場主要有土地征購、出讓定價與實物地租轉(zhuǎn)嫁等權(quán)限。
　　
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　　一般說，土地出讓的市場價格往往達(dá)到補(bǔ)償價格的幾倍乃至10倍以上。但由于集體產(chǎn)權(quán)人的缺失，農(nóng)民集體始終處于征購談判的劣勢地位，僅能獲得較低的土地補(bǔ)償。如，鐵路、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施占地補(bǔ)償一般是每畝5000～8000元；工商業(yè)占地對農(nóng)民的補(bǔ)償一般是每畝2至3萬元。而目前關(guān)于土地增值收益的分配格局為：出讓金30%上交財政，70%歸地方政府，土地劃撥的收入及稅費收益則完全歸地方財政所有。據(jù)測算，土地增值溢價在農(nóng)地所有者、政府和地方政府之間的分配比例接近為1:1.47:3.44。而且，隨著《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》的實施，各城市普遍采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場手段出讓土地，土地市場交易價格大多會超出底價。由于溢價出讓土地的收益分配目前沒有成熟的制度規(guī)定，作為土地出讓執(zhí)行者的地方政府實際獲得了由于城市增長帶來的大部分土地增值收益。
　　
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　　由于政府通過GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來衡量地方政府的政績，地方政府有著強(qiáng)烈的實現(xiàn)和維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)利益的動機(jī)。因此，地方政府容易產(chǎn)生短視行為。其中，存在通過大量出讓土地以獲得更多財政收入的內(nèi)在沖動。一些城市土地批租與城市規(guī)劃嚴(yán)重脫節(jié)，出讓地塊不僅缺乏詳細(xì)規(guī)劃，有些甚至連總體規(guī)劃都沒有。在不規(guī)范引資和“低門檻”地價的刺激下，導(dǎo)致土地出讓市場失控，加上執(zhí)法不嚴(yán)和管理上的漏洞，引發(fā)大規(guī)模的土地投機(jī)和尋租行為。在土地招標(biāo)和拍賣出讓的過程中，存在地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)的雙方博弈。對開發(fā)商而言，土地報價越高，中標(biāo)的機(jī)會越大，但其中標(biāo)后的收益也就越小。如果信息是完全的，開發(fā)商之間的競爭將使地方政府獲得更大的收益。對地方政府而言，土地競購參與人數(shù)越多，地方政府能得到的價格就越高?？梢?，土地資源需求缺乏多元市場選擇余地，在我國單一國有土地產(chǎn)權(quán)供給的地方政府壟斷市場上，以招、拍、掛等方式出讓的土地總體規(guī)模較小，價格較高，且大多是在外延式擴(kuò)張的增量土地中實行這種機(jī)制。為使土地出讓毛收益化，地方政府通過限制土地供給量，造成兩者相互博弈的結(jié)果表現(xiàn)為土地價格的提高。
　　
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　　房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可增加地方政府稅收，同時也會帶來地方政府財政支出的增加，包括對環(huán)境污染、交通擁擠、城市新增人口福利的支出及各種公共設(shè)施的支出等。城市基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共物品，本應(yīng)由地方政府提供，但地方政府對土地出讓的完全壟斷，使地方政府有條件將房地產(chǎn)開發(fā)的負(fù)外部性轉(zhuǎn)嫁給開發(fā)商。地方政府進(jìn)行土地出讓時，往往會將該地塊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本作為附加條件。如果土地出讓的名義價格固定，附加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本就改變土地出讓的實際價格。一方面，地方政府努力尋求將財政性支出范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給房地產(chǎn)開發(fā)商，要求房地產(chǎn)企業(yè)在開發(fā)某項目時必須對周圍的城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行配套建設(shè)。如，房地產(chǎn)企業(yè)必須代建一定數(shù)量的道路、綠地等基礎(chǔ)公共設(shè)施，才能獲得土地使用權(quán)，這無疑會加大房地產(chǎn)企業(yè)的開發(fā)成本。另一方面，開發(fā)商總是以利潤化為目標(biāo)，不愿承擔(dān)由房地產(chǎn)開發(fā)而帶來的外部性，只有在能將這種附加成本順利轉(zhuǎn)嫁給消費者的情況下，開發(fā)商才愿意接受這種成本分?jǐn)偂?BR>　　
　　二、房地產(chǎn)市場中地方政府的作用機(jī)制
　　
　　在土地市場中，地方政府行為主要通過激勵機(jī)制來間接影響房地產(chǎn)企業(yè)投資決策，增強(qiáng)開發(fā)商的市場壟斷力量，使房地產(chǎn)市場波動呈現(xiàn)強(qiáng)幅波動和逆周期的特征。地方政府憑借對土地市場的“事實壟斷”，影響房地產(chǎn)價格的主要手段有：
　　
　?。ㄒ唬┩ㄟ^控制土地出讓規(guī)模，實現(xiàn)土地出讓的壟斷高價，進(jìn)而掌控房地產(chǎn)市場價格的形成
　　
　　一方面，由于大型樓盤易產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，地方政府傾向于借助房地產(chǎn)開發(fā)帶動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低房地產(chǎn)項目的開發(fā)風(fēng)險，推動區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)效益總體水平的全面提升。因此，地方政府出讓的地塊面積越來越大，這決定只有那些具備一定實力的大開發(fā)商才具有能開發(fā)。開發(fā)商一次性獲取上千畝甚至幾千畝開發(fā)地塊的現(xiàn)象已是司空見慣，有些開發(fā)項目的圈地規(guī)模多達(dá)萬畝以上。另一方面，地方政府對土地一律實行“價高者得”的供地方式，沒有對普通商品房與高端商品房的土地供應(yīng)加以嚴(yán)格區(qū)分。這造成開發(fā)普通商品房的中小開發(fā)商難以獲得土地，被擠出開發(fā)市場。市場供給以大開發(fā)商的“高端產(chǎn)品”為主體，與廣大中等收入的住房需求錯位，供求的結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，造成整體房價居高不下。如，北京市在2005年和2006年上半年招標(biāo)掛牌出讓77宗土地中，溢價出讓的為33宗，而且自2005年12月以來，北京市招標(biāo)掛牌出讓土地的溢價趨勢明顯。而且，單宗土地出讓面積和溢價幅度成正比例關(guān)系，樓面地價（成交價）隨土地規(guī)模增大而大幅提高。單宗土地出讓面積規(guī)模過大造成的后果：一是土地出讓單宗規(guī)模較大，開發(fā)商基于房價上漲的預(yù)期，可延長開發(fā)期（變相囤積土地），以分期開發(fā)、分期銷售的方式在項目開發(fā)后期獲得土地增值，彌補(bǔ)前期成本。二是單宗土地出讓面積越大，開發(fā)商對土地利用的調(diào)整空間和余地越大，獲取額外收益的可能性就增加。這樣不僅會放大區(qū)域內(nèi)土地的稀缺程度，造成單個開發(fā)商對區(qū)域市場控制程度的提高，間接助長開發(fā)商對區(qū)域房地產(chǎn)市場的操縱行為，還會削弱地方政府通過土地供應(yīng)調(diào)控區(qū)域房地產(chǎn)市場的能力。同時，由于大型企業(yè)的行為是市場走勢的一種信號，會進(jìn)一步帶動其他房地產(chǎn)商的參與，形成較大規(guī)模的土地需求和開發(fā)的集聚效應(yīng)，從而形成區(qū)域性房地產(chǎn)投資繁榮的表面現(xiàn)象。
　　
　　（二）地方政府的不合理行為刺激開發(fā)商（尤其是實力有限的開發(fā)商）的尋租行為
　　
　　開發(fā)商如果通過正當(dāng)途徑獲得土地使用權(quán)，必須承擔(dān)很高的土地使用成本所帶來的風(fēng)險。因此，開發(fā)商為獲得利潤空間，爭取的壟斷定價權(quán)利，往往會通過各種渠道進(jìn)行尋租，以非市場途徑獲得土地使用權(quán)。另外，地方政府受政績考核目標(biāo)的驅(qū)動，就有條件利用政府資源操縱市場進(jìn)行各種尋租活動，利用公權(quán)誤導(dǎo)市場主體，追求經(jīng)營性用地土地使用權(quán)的“壟斷價格”。尋租行為造成土地市場價格不能真實反映土地資源分布的區(qū)域結(jié)構(gòu)和數(shù)量、質(zhì)量，從而錯誤發(fā)出供求價格信號，誤導(dǎo)土地資源配置和市場主體的行為。對尋租者來說，只要獲得具有排他性的土地產(chǎn)權(quán)，不管其產(chǎn)權(quán)是否完整，都可以通過交易進(jìn)行尋租。租金分配的多少則取決于他們和地方政府的討價還價或取決于受懲處的風(fēng)險成本。因此，關(guān)系和權(quán)利成了交易的砝碼。
　　
當(dāng)前城市土地尋租的主要方式有：一是通過劃撥土地產(chǎn)權(quán)交易和轉(zhuǎn)變土地用途獲取土地收益。如，2004年上半年，我國協(xié)議出讓土地面積占整個土地出讓面積的71.2%，相當(dāng)于招拍掛出讓土地面積比重的2.5倍，但協(xié)議價款僅占整個土地出讓價款的38.4%，只相當(dāng)于招拍掛出讓土地價款比重的62.3%。二是通過不規(guī)范協(xié)議出讓的“黑箱”操作，在土地受讓價格和市場轉(zhuǎn)讓價格之間設(shè)定租金。三是地方政府以實物地租形式，模糊土地真實價格，層層截留土地收益，憑借權(quán)利設(shè)租。
　　
　?。ㄈ┯媱澖?jīng)濟(jì)體制造成的“多頭供地”，使地方政府并未實現(xiàn)土地供應(yīng)的完全壟斷，這也為開發(fā)商進(jìn)行尋租、擴(kuò)大土地儲備創(chuàng)造了條件
　　
　　在現(xiàn)行土地制度框架下，政府只能通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征購等手段，控制新增建設(shè)用地的供應(yīng)。而對級差地租高、收益性高的存量土地，其土地供應(yīng)的主動權(quán)往往掌握在土地使用者手中。他們儲備和持有大量的城市建設(shè)用地，且游離于宏觀調(diào)控范圍之外。這種制度安排無疑弱化了對土地宏觀調(diào)控的力度。多源頭供地實際是一種變形的土地協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式，方便了房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行土地儲備和囤積。如，一些有特殊背景的企、事業(yè)單位為解決本單位職工住房問題，利用自身擁有的國有土地資產(chǎn)以“合作建房”名義與房地產(chǎn)開發(fā)商合作，可以獲得經(jīng)濟(jì)適用房的各項優(yōu)惠政策，建成后雙方分成。其中部分房屋以成本價出售給本單位職工，其余由房產(chǎn)商按商品房價格對外公開出售，雙方均獲利。這從局部來看是“雙贏”的博弈結(jié)果，但實質(zhì)上是以損害整體利益為代價獲取的變相福利分房。我國房地產(chǎn)開發(fā)商每年的土地購置面積都有大幅升高，說明在“地根”緊縮的形勢下，開發(fā)商囤積土地現(xiàn)象日益嚴(yán)重。開發(fā)商往往以

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