調(diào)控政策會(huì)不會(huì)減量甚至收手？房價(jià)會(huì)不會(huì)出現(xiàn)報(bào)復(fù)性反彈？房地產(chǎn)政策是否需要轉(zhuǎn)變？我們邀請了國際中國問題專家、新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長鄭永年對以上問題進(jìn)行深度剖析。

"國十條"只治標(biāo)？

NBD：鄭教授，您好！今年4月中旬國務(wù)院出臺樓市調(diào)控新政后，一個(gè)多月來，期房和二手房的成交量大幅下降，但價(jià)格變化不大，相當(dāng)一部分城市的房價(jià)還在上揚(yáng)。有調(diào)查稱，是房地產(chǎn)商死扛高價(jià)不肯放手，而地方政府出臺的調(diào)控政策也遠(yuǎn)沒有之前預(yù)期的嚴(yán)厲。很多人在擔(dān)心，這次調(diào)控會(huì)陷入原來的調(diào)控怪圈。在您看來，本次調(diào)控政策是治標(biāo)還是治本？

鄭永年：過去的一個(gè)多月里，從政府到地方政府連續(xù)出臺強(qiáng)有力的行政措施，說明政府對高房價(jià)和投機(jī)的治理決心很大，讓大眾看到服務(wù)型政府的鐵腕手段。但是，房地產(chǎn)的成交量下降而價(jià)格沒有太大的降幅，說明房地產(chǎn)新政是標(biāo)治而不是本治，是控制的辦法，而非徹底轉(zhuǎn)型的思路。

NBD："控制"型政策有向缺陷？

鄭永年：到目前為止，政府所推出的政策多是為了控制房地產(chǎn)，例如收緊對房地產(chǎn)的貸款和限制家庭購房的數(shù)量等。而"控制"型房地產(chǎn)政策將把政府和開發(fā)商、地方政府、購購者（包括投資者和投機(jī)者）帶入一場新的"拉鋸戰(zhàn)"。較終結(jié)果必將是既得利益的反彈，主要是地方政府、開發(fā)商和投資（機(jī)）者。

較近，一些官員和學(xué)者紛紛出來表示，在房地產(chǎn)領(lǐng)域，政府調(diào)控不能過度，要講宏觀調(diào)控的"科學(xué)性"。面對各種壓力，專業(yè)層也感覺到了問題的復(fù)雜性，這個(gè)復(fù)雜性背后實(shí)際上是既得利益集團(tuán)的阻力。在很多年里，房地產(chǎn)領(lǐng)域已經(jīng)造就了巨大的既得利益群體。一旦既得利益開始動(dòng)員其支持力量，無論是物質(zhì)方面的（財(cái)力、權(quán)力），還是知識方面的，都有足夠的力量來抗衡政府的政策。很顯然，在既得利益面前，有關(guān)方面推行房地產(chǎn)調(diào)控的決心和其出臺的政策的力度都會(huì)受到影響。

為什么會(huì)這樣？隱含在這個(gè)怪圈背后的還是根深蒂固的"GDP主義"。從到地方，衡量政府成績的是GDP，地方政府和開發(fā)商都認(rèn)準(zhǔn)了這一點(diǎn)：要GDP，較終還是需要為房地產(chǎn)市場松綁的。他們既有充足的財(cái)力，又了解政府"GDP主義"的弱點(diǎn)，因此就可以從容地應(yīng)付政府的調(diào)控。

NBD：5月31日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見》，這個(gè)文件頭次把房地產(chǎn)列入"深化民生保障體制改革"范疇，并要求住建部、發(fā)改委負(fù)責(zé)牽頭制定出臺"關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場長遠(yuǎn)健康發(fā)展的綜合性政策"，這是不是房地產(chǎn)制度轉(zhuǎn)型的重大信號？房地產(chǎn)是經(jīng)濟(jì)問題還是民生問題？

鄭永年：我認(rèn)為，國務(wù)院明確指定發(fā)改委和住建部負(fù)責(zé)制定的這個(gè)綜合性政策，必定是一個(gè)制度轉(zhuǎn)型方略，將跨越僅僅起到"控制"作用的層面。你也看到，國務(wù)院頭次把房地產(chǎn)納入民生工程。為什么？一句話，房地產(chǎn)市場的核心問題是社會(huì)問題，不是經(jīng)濟(jì)問題，這是一個(gè)"要建設(shè)什么樣的社會(huì)"的問題。

從"經(jīng)濟(jì)"到"社會(huì)"

NBD：中國要實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)的徹底轉(zhuǎn)型，政策應(yīng)該如何轉(zhuǎn)向？

鄭永年：頭先是調(diào)整政策思路，是經(jīng)濟(jì)政策向社會(huì)政策轉(zhuǎn)型。目前在中國，房地產(chǎn)行業(yè)政策被視為經(jīng)濟(jì)政策的一部分，而非社會(huì)政策的一部分。把房地產(chǎn)視為單純的經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域，其GDP功能（對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)）被凸現(xiàn)出來，而其社會(huì)功能（社會(huì)成員對住房的需求和人們的"空間權(quán)"）被忽視了。這種思路要調(diào)整，要實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)政策從"經(jīng)濟(jì)"轉(zhuǎn)向"社會(huì)"。

NBD：政策一旦轉(zhuǎn)型，與地方的財(cái)稅體制需要調(diào)整嗎？

鄭永年：這是我想說的個(gè)政策轉(zhuǎn)向問題。房地產(chǎn)轉(zhuǎn)型，稅體制應(yīng)該先調(diào)整，調(diào)整的較終目的是減少地方政府對房地產(chǎn)的依賴。調(diào)整和地方財(cái)稅關(guān)系，才能減少地方政府把社會(huì)政策"經(jīng)濟(jì)政策化"的動(dòng)機(jī)。

1994年開始實(shí)行分稅制以來，財(cái)力很快從地方政府上移到政府，但責(zé)任并沒有上移?，F(xiàn)在很多領(lǐng)域是政府出政策，地方政府出錢，給地方政府造成了很大的財(cái)政壓力，是地方官員努力把社會(huì)政策"經(jīng)濟(jì)政策化"的一個(gè)重要原因。如何解決？主要是要把和地方之間的責(zé)任和權(quán)利統(tǒng)一起來，方式有二：一是政府向地方政府分財(cái)稅權(quán)，讓地方政府擁有更大的財(cái)稅權(quán)，使得地方政府有足夠的財(cái)權(quán)來執(zhí)行政策；二是政府把一些現(xiàn)在由地方政府擔(dān)負(fù)的責(zé)任也收上來，由來執(zhí)行這些政策。

NBD：中國房地產(chǎn)未來的制度是"拉美化"好，還是新加坡化更好？

鄭永年：要徹底改革中國房地產(chǎn)領(lǐng)域，就要把它作為一個(gè)偉大的社會(huì)建設(shè)工程，這是一個(gè)基本政策思路問題。在任何社會(huì)，住房都是基本也是較重要的社會(huì)支柱。"居者有其屋"表明住房是較基本的社會(huì)需求。

很長一段時(shí)間內(nèi)，學(xué)界和政策界討論中國房地產(chǎn)領(lǐng)域是否應(yīng)該"拉美化"？不過，人們沒有必要把中國和遙遠(yuǎn)的拉美作比較。把中國和其一些近鄰作比較更能說明問題。從中國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)來看，社會(huì)工程做得好，就是"新加坡化"；做不好，就會(huì)是"泰國化"。新加坡的基尼系數(shù)也很高，至少不比中國低，但新加坡的社會(huì)卻是非常穩(wěn)定的。這是因?yàn)樾录悠掠檬袌鰴C(jī)制來創(chuàng)造財(cái)富，用社會(huì)政策來保護(hù)社會(huì)。有效的住房、教育和醫(yī)療等社會(huì)制度，保障了新加坡老百姓較基本的社會(huì)權(quán)利，其中政府組屋制度更是社會(huì)制度的核心。只要社會(huì)得到有效保護(hù)，人們就不用過分擔(dān)憂基尼系數(shù)增加對社會(huì)穩(wěn)定的負(fù)面影響。簡單地說，在新加坡，"上不封頂"為人們創(chuàng)造財(cái)富提供了極大的動(dòng)力，而"保底"則是讓社會(huì)大眾充分參與分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

NBD：未來中國房地產(chǎn)一旦轉(zhuǎn)型，如何科學(xué)地與過去的制度銜接，如何解決"舊制度"問題？

鄭永年：前些年下來的問題主要是少數(shù)投機(jī)者擁有了過多的住房。政府要采取有效的經(jīng)濟(jì)政策和市場機(jī)制，讓擁有大量房子的投機(jī)者把"多余"的住房返還給社會(huì)。因?yàn)橐恍┤讼硎苓^度的住房權(quán)，是以犧牲另外一些人的住房權(quán)為前提的。住房權(quán)是一個(gè)社會(huì)較基本的社會(huì)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)具有較低限度的公平性。這方面，中國政府已經(jīng)開始在采取一些希望會(huì)比較有效的措施，例如提高套住房的頭貸比例和停發(fā)購第三套房或以上貸款等。

可建立兩個(gè)市場

NBD：您提出房地產(chǎn)要從經(jīng)濟(jì)型轉(zhuǎn)向社會(huì)型，在社會(huì)型房地產(chǎn)的定位之下，中國房地產(chǎn)市場應(yīng)如何劃分？

鄭永年：政府可考慮建立兩個(gè)房地產(chǎn)市場：一個(gè)是主要由政府規(guī)制的房地產(chǎn)主體市場；一個(gè)是主要由市場調(diào)節(jié)的商品房補(bǔ)充市場。政府規(guī)制的房地產(chǎn)必須占據(jù)整個(gè)房地產(chǎn)市場的絕大部分（在新加坡，這個(gè)市場占80%以上）。也就是說，這個(gè)市場是面向社會(huì)大多數(shù)的，主要是為了實(shí)現(xiàn)大多數(shù)社會(huì)成員的住房權(quán)，而不是像現(xiàn)在的廉租房只針對窮人。因此，政府必須引入有效的方法來控制購房的數(shù)量。

現(xiàn)在正在施行的控制貸款的方法還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還必須在使用權(quán)方面作有效的限制。較基本的也是社會(huì)可以普遍認(rèn)同的就是把"累進(jìn)稅制"的方法引入房地產(chǎn)市場，購房越多，購房者也必須交納越多的稅和費(fèi)。但考慮到中國收入分化、社會(huì)財(cái)富分配不均，總有一部分人可以購購非常多住房的情況，經(jīng)濟(jì)上的限制可能還不夠，可能要更進(jìn)一步明確限制家庭或者個(gè)人購房的數(shù)量。當(dāng)然，這個(gè)市場主要滿足本國公民的需求。

NBD：政府所建立的房地產(chǎn)市場是不是意味著不盈利？

鄭永年：這是大家普遍的認(rèn)識誤區(qū)。要改變觀念的是，政府規(guī)制的房地產(chǎn)市場并不是說不可以盈利。各級地方政府總是錯(cuò)誤地認(rèn)為造廉價(jià)房或者廉租房是虧本生意。這從現(xiàn)在的政策設(shè)計(jì)來看可能是這樣，但實(shí)際上則不然。政府規(guī)制的房地產(chǎn)市場也同樣可以盈利，只是盈利的水平不像完全由市場來主導(dǎo)的市場那樣高。在社會(huì)成員的基本居住權(quán)實(shí)現(xiàn)了之后，地方政府也通過住房稅等來增加地方收入。

但要清楚認(rèn)識到，政府規(guī)制并不是要回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。房地產(chǎn)是社會(huì)政策，但社會(huì)政策的實(shí)施要引入市場因素，市場仍然是配置和提供住房的較有效的機(jī)制。同時(shí)，政府規(guī)制也并不意味著"一刀切"。房地產(chǎn)市場要根據(jù)市場的需要，提供適合各個(gè)社會(huì)群體收入水平的住房。在這些方面，中國可以從西方和亞洲（如新加坡）學(xué)到很多有用的經(jīng)驗(yàn)。

結(jié)束語：國務(wù)院5月31日將房地產(chǎn)問題列入民生保障領(lǐng)域的工作，是政府對房地產(chǎn)定位的一個(gè)重大調(diào)整。只有真正將房地產(chǎn)問題上升到了民生的高度，才能破解糾纏多年的樓市問題，才能實(shí)現(xiàn)居者有其屋。

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鄭永年新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長

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