1992年中共十四大建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的決議，開創(chuàng)了經(jīng)濟(jì)體制改革的新紀(jì)元。1993年十四大三中全會(huì)《決定》提出：當(dāng)前要著重發(fā)展生產(chǎn)要素市場(chǎng)，發(fā)展金融市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)和信息市場(chǎng)等，形成統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的大市場(chǎng)，使市場(chǎng)在國家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。1995年“九五”計(jì)劃建議又提出：到2010年要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變：一是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，二是從粗放型增長方式到集約型增長方式的轉(zhuǎn)變。

　　20年過去了，商品生產(chǎn)已基本市場(chǎng)化，金融市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)有了長足的發(fā)展，而土地市場(chǎng)則嚴(yán)重滯后，只建成了一個(gè)政府寡頭壟斷的國有建設(shè)用地市場(chǎng)。1998年版《土地管理法》規(guī)定了一套名為用途管制、實(shí)為計(jì)劃配置的土地管理制度。這套禁止集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)、政府壟斷建設(shè)用地供給、用指令性控制指標(biāo)來配置土地的制度，已成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的較后堡壘，嚴(yán)重阻滯著土地要素市場(chǎng)化發(fā)展。

　　2013年十八屆三中全會(huì)《全面深化改革若干問題的決定》重申，要加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式?！稕Q定》明確指出了土地制度改革的路徑：“核心問題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”；如何使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用呢？《決定》說：“建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)”；如何更好發(fā)揮政府作用呢？《決定》說：“政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”。

　　土地制度改革中的雜音

　　的號(hào)角響亮而明白，然而在土地制度改革上，政學(xué)兩界的精英們似乎沒有聽明白，還在舊制度的思維定式下因循徘徊、爭(zhēng)論不休。

　　《決定》說：要“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”，就是要對(duì)現(xiàn)行土地管理制度進(jìn)行根本性改革，改政府—計(jì)劃配置制度為市場(chǎng)配置制度。而有的學(xué)者說：“現(xiàn)行土地制度相當(dāng)合理，甚至極為精巧”，進(jìn)一步完善即可。

　　《決定》說：要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。而有關(guān)部門說：“不能過分夸大市場(chǎng)力量”還要“強(qiáng)化規(guī)劃管控、用途管制”；一位部門領(lǐng)導(dǎo)直言“市場(chǎng)在土地利用中不能起決定性作用，土地利用要由規(guī)劃決定”。

　　《決定》說：要建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放競(jìng)爭(zhēng)而有序的建設(shè)用地市場(chǎng)。有的學(xué)者說：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，不能從根本上解決三農(nóng)問題，只會(huì)在城郊形成一個(gè)食利。

　　《決定》說：要“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，“健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”，“國家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正“參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”。而有關(guān)部門說：“土地產(chǎn)權(quán)和用途管制須平衡”，“不能過于強(qiáng)調(diào)私權(quán)利”。

　　建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等競(jìng)爭(zhēng)的建設(shè)用地市場(chǎng)必須賦予集體土地與國有土地平等的建設(shè)用地使用權(quán)，賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)處分和收益的權(quán)能。而有的政府官員和學(xué)者卻說：開發(fā)權(quán)（即我國的建設(shè)用地使用權(quán)）是國家的，是社會(huì)相關(guān)利益方共享的權(quán)利，不是農(nóng)民的私權(quán)，不給集體土地法定的建設(shè)用地使用權(quán)；有兩位學(xué)者還為開發(fā)權(quán)的歸屬引發(fā)一場(chǎng)激烈的爭(zhēng)論。隨著農(nóng)房的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的出租、出讓已是大量發(fā)生的事實(shí)，而有關(guān)部門仍堅(jiān)持只允許在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部一戶已有、只允許有一處宅基地，也就等于宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)。《決定》說：要建設(shè)開放競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。而有關(guān)部門只允許不到集體建設(shè)用地一成的集體經(jīng)營性建設(shè)用地（國土部解讀是經(jīng)合法批準(zhǔn)的存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）入市，把集體土地入市的門開得小到建不起競(jìng)爭(zhēng)性的土地市場(chǎng)；還給集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)定了“必須符合規(guī)劃、用途管制”的前置條件，而不談現(xiàn)行實(shí)為計(jì)劃配置的規(guī)劃和用途管制制度的改革。按現(xiàn)行的土地用途管制度，集體建設(shè)用地沒有規(guī)劃指標(biāo)就入不了市，又如何能建立起開放競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

　　城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)當(dāng)然包括房地產(chǎn)市場(chǎng)；而有關(guān)部門卻仍在堅(jiān)持封殺“小產(chǎn)權(quán)房”，不準(zhǔn)集體土地進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，還要繼續(xù)維持政府寡頭壟斷的、國有土地的房地產(chǎn)市場(chǎng)。

　　按照《決定》縮小征地范圍、集體建設(shè)用地入市，建立開放競(jìng)爭(zhēng)統(tǒng)一有序的土地市場(chǎng)后，政府就沒有土地出讓金收益了。于是，以土地出讓金為基礎(chǔ)的土地財(cái)政該不該有，土地增值收益如何分配，是漲價(jià)歸公，還是漲價(jià)歸農(nóng)，如何維護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，又有一番爭(zhēng)論。

　　總之，種種與《決定》精神背道而馳的觀點(diǎn)、主張不一而作，爭(zhēng)論不休，這就使得土地制度改革跌跌沖沖、舉步維艱。

　　土地制度改革試點(diǎn)怎么試

　　目前政府采取的改革策略是：試點(diǎn)先行，審慎推進(jìn)。一連印發(fā)了3個(gè)改革試點(diǎn)工作意見：《國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)方案》、《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》和《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》。2007年集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)有一條戒律：試點(diǎn)不能突破國家的土地用途管制制度法律。不能突破，自然也就沒有創(chuàng)新。這次試點(diǎn)特地通過了報(bào)請(qǐng)全國人大授權(quán)在土地改革試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的決定草案，允許試點(diǎn)突破現(xiàn)行法律。這就為試點(diǎn)成功創(chuàng)造了極為有利的條件。

　　然而，試點(diǎn)按什么思路做，從姜大明部長對(duì)《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在試點(diǎn)縣市區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》的說明看，仍然將按國土部的既定的思路做：只允許存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地入市，宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流動(dòng)，集體土地不能進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。如此就不能打破政府對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷，不能建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放競(jìng)爭(zhēng)而有序的建設(shè)用地市場(chǎng)，市場(chǎng)也就不能在資源配置中起決定性作用。試點(diǎn)的目的應(yīng)是探索建設(shè)開放競(jìng)爭(zhēng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)、使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的途徑。達(dá)不到這個(gè)目的試點(diǎn)就是失敗。

　　在以往的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)中，許多試點(diǎn)仍然是政府在土地資源配置中起決定性作用，所以不成功。這個(gè)教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)吸取。因此，當(dāng)前亟需認(rèn)真地將上述背離三中全會(huì)《決定》精神的種種觀點(diǎn)、問題討論清楚，取得共識(shí)，然后按照建設(shè)開放競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的要求，制定試點(diǎn)工作方案，開展試點(diǎn)工作。

　　
在試點(diǎn)縣市區(qū)集體建設(shè)用地入市、縮小征地范圍之后，地方政府就拿不到土地出讓金收益了。這在當(dāng)今地方政府債臺(tái)高筑、財(cái)政收入下滑的情況下，是難以承受的。2010年國土部安排了11個(gè)城市征地制度改革試點(diǎn)，都有縮小征地范圍的試點(diǎn)內(nèi)容，但都沒有取得成效，原因就在于不能減少地方政府出讓金收益。所以，在試點(diǎn)縣市，除規(guī)定的試點(diǎn)任務(wù)外，還必需進(jìn)行配套的財(cái)稅制度改革，保證試點(diǎn)地區(qū)地方政府有一穩(wěn)定的財(cái)稅收入流。另外，在試點(diǎn)縣市集體建設(shè)用地入市和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之后，原來指標(biāo)控制式的規(guī)劃制度和分區(qū)管制制度就不中用了，需要另編適應(yīng)市場(chǎng)配置的規(guī)劃和分區(qū)管制制度。

　　總之，試點(diǎn)之前，應(yīng)先設(shè)計(jì)一個(gè)符合建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放競(jìng)爭(zhēng)的建設(shè)用地市場(chǎng)要求的試點(diǎn)工作方案和配套的規(guī)劃制度、財(cái)稅制度改革方案。這個(gè)設(shè)計(jì)過程需要經(jīng)過公開的、充分的討論，有時(shí)可能是激烈的辯論，但這是制定成功的試點(diǎn)工作方案所必需的。

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