正文：如何確定征地的合理補(bǔ)償

《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收和征用并給予補(bǔ)償。”然而，如何補(bǔ)償才是公平合理，還是眾說紛紜。周誠(chéng)教授幾次在中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)發(fā)表了他的主張。一些同志和我對(duì)其主張?zhí)岢隽速|(zhì)疑。周誠(chéng)教授都一一作了答復(fù)，但問題并未解決。

改革開放至今，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)面臨的主要問題之一是財(cái)產(chǎn)與收入配置失衡，貧富差距日益擴(kuò)大，農(nóng)民淪為弱勢(shì)群體，幾千萬失地農(nóng)民的生計(jì)問題已成為亟須解決的社會(huì)問題之一。在這時(shí)候，關(guān)于征地補(bǔ)償費(fèi)的爭(zhēng)論已不是一個(gè)純學(xué)術(shù)探討問題，同時(shí)也是涉及收入分配和如何解決社會(huì)問題的爭(zhēng)論，所以，還需辯個(gè)明白。需要弄清楚的是以下５個(gè)問題。

集體土地“本身”值多少

頭先，周誠(chéng)教授把土地補(bǔ)償分為土地“本身”補(bǔ)償和恢復(fù)生產(chǎn)補(bǔ)償兩部分是不恰當(dāng)?shù)?。所謂土地“本身”補(bǔ)償實(shí)際上只是指集體土地按現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)用途的價(jià)格和補(bǔ)償。

周誠(chéng)教授認(rèn)為：按土地被征收前三年平均年純收入資本化的辦法計(jì)算得出的“影子價(jià)格”就是集體農(nóng)地的價(jià)格，并說“這種計(jì)算方法完全符合土地定價(jià)原理，是無懈可擊的”。照這個(gè)算法，集體土地的地價(jià)只取決于現(xiàn)狀的農(nóng)業(yè)用途、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本、產(chǎn)量及其價(jià)格，而與土地供求狀況無關(guān)。如此，則在１９９９－２００３年糧價(jià)低迷而生產(chǎn)成本很高，種糧收益很少甚至賠本的時(shí)候，或者耕種劣等地，產(chǎn)量很低，沒有純收入甚至賠本的場(chǎng)合，集體農(nóng)地的地價(jià)就要大跌，甚至跌為零。沒有純收入，地價(jià)等于零，征收集體土地就可以不付土地補(bǔ)償費(fèi)。事情能這樣辦嗎？周誠(chéng)教授一貫主張我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中存在的集體農(nóng)地的完全地租和完全地價(jià)到哪里去了？

周誠(chéng)教授的集體農(nóng)地計(jì)價(jià)公式少算了完全地租，所以我說這是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的層的剝奪。周誠(chéng)教授認(rèn)為他所主張的集體農(nóng)地定價(jià)方法是來自馬克思，因此“無懈可擊”。然而，他所引證的馬克思的原話是：“在英國(guó)，土地的購(gòu)購(gòu)價(jià)格，是按年收益若干倍來計(jì)算的，這不過是地租資本化的另一種表現(xiàn)?！保ā恶R克思恩格斯全集》，第２５卷，第７０３頁）。在這一段里，馬克思舉英國(guó)的例子來說明地租的資本化形成土地的購(gòu)購(gòu)價(jià)格，并沒有說在任何地方，地租都要按年收益的若干倍來計(jì)算，而且馬克思說的是“年收益”而不是“年純收益”。主張按年純收益計(jì)算地價(jià)而否認(rèn)完全地租存在的是亞當(dāng)·斯密，而不是馬克思。

什么是土地的“自然增值”？

應(yīng)當(dāng)歸誰？

周誠(chéng)教授把集體土地的市場(chǎng)價(jià)格扣除現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)用途價(jià)格后的余額統(tǒng)統(tǒng)歸之為“自然增值”。

什么是土地的“自然增值”呢？“自然增值”這個(gè)詞較早出自１９世紀(jì)約翰·穆勒的《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理及其在社會(huì)哲學(xué)上的若干應(yīng)用》一書。約翰·穆勒在書中，對(duì)由地主、資本家和勞動(dòng)者組成的社會(huì)中地租的變化進(jìn)行了動(dòng)態(tài)分析，發(fā)現(xiàn)在資本增加、人口增長(zhǎng)和生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步的情況下，資本利潤(rùn)率會(huì)下降，勞動(dòng)者的獲益會(huì)被其增長(zhǎng)的人口所抵消，使實(shí)際工資下降，而地租則總是上升而給地主帶來好處。地主一不勞動(dòng)，二不投資，卻坐享因社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步而“自然增加”的財(cái)富，這不公平，違背社會(huì)公正原則，因此設(shè)計(jì)了一套制度——在“確保地主得到其土地的現(xiàn)時(shí)市場(chǎng)價(jià)格”（其中“包含了全部未來預(yù)期的現(xiàn)值”）后，對(duì)其土地因社會(huì)進(jìn)步的 “自然原因”而增加的地租課以特別稅（或租費(fèi)）收歸國(guó)家。這就是孫中山“自報(bào)地價(jià)”、“漲價(jià)歸公”政策的由來。

周誠(chéng)教授認(rèn)為“這種‘漲價(jià)歸公’的思想，也適用于土地征收”（見周誠(chéng)《再論我國(guó)農(nóng)地征收的合理補(bǔ)償》，２００５），“曾經(jīng)是我國(guó)農(nóng)地征收補(bǔ)償中實(shí)際上遵循的不成文的政策原則”（見周誠(chéng)《農(nóng)地征收宜秉持“全面開發(fā)權(quán)”論》，２００６）。但是中國(guó)現(xiàn)在已不存在坐吃地租的地主，現(xiàn)在的集體農(nóng)民既是土地所有者，又是勞動(dòng)者和農(nóng)業(yè)、農(nóng)地改良的投資者，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中地租和地價(jià)的上漲都有他們的貢獻(xiàn)，還用得著這樣的“漲價(jià)歸公”嗎？

周誠(chéng)教授所說的“自然增值”和約翰·穆勒所說的“自然增值”還有點(diǎn)不一樣。約翰·穆勒所說的“自然增值”是指因全社會(huì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展（其主要特征為“資本增加、人口增長(zhǎng)和生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步”）造成的地租增長(zhǎng)；周誠(chéng)教授所說的“自然增值”僅指“土地所有者、使用者以外的社會(huì)性投資（主要形成各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市綜合建設(shè)）對(duì)該地產(chǎn)生的輻射作用而發(fā)生的土地增值”，并稱之為“輻射性增值”。又說這種“輻射性增值”對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)農(nóng)地價(jià)格的作用“通常是微弱的甚至是微不足道的”，“只是在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地之后才使其對(duì)地價(jià)的作用突出顯現(xiàn)出來”（見周誠(chéng)《再論我國(guó)農(nóng)地征收的合理補(bǔ)償》，２００５）；在較近的一篇文章上更將“自然增值”明確定義為“土地農(nóng)轉(zhuǎn)非后價(jià)格的自然而然的增長(zhǎng)”。

周誠(chéng)教授所說的“輻射性增值”，按經(jīng)濟(jì)學(xué)的外部性理論看來，不過是土地因城市和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而獲得的外部經(jīng)濟(jì)效益。城市的發(fā)展形成經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)節(jié)約了離經(jīng)濟(jì)的運(yùn)輸成本，改善了土地的區(qū)位，提高了它的級(jí)差地租Ⅰ，甚至因區(qū)位好的地段稀缺性的加劇，提高了它的完全地租，從而提高了地價(jià)。這些輻射增值，在農(nóng)地尚未轉(zhuǎn)為建設(shè)用地之前，就已發(fā)生了作用了，所以形成馮·杜能所論證的單城市同心圓式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局：較里圈是集約經(jīng)營(yíng)的蔬菜用地，向外隨著競(jìng)標(biāo)地租的降低讓位于大田作物，再往外是粗放的畜牧業(yè)用地。隨著城市擴(kuò)大、基礎(chǔ)設(shè)施改善、輻射增值增加，各個(gè)同心圓帶也隨之向外擴(kuò)展。怎么能說輻射性增值對(duì)農(nóng)地地價(jià)和生產(chǎn)的作用“通常是微弱的甚至是微不足道的”呢？

正是這些外部經(jīng)濟(jì)效益改善了區(qū)位，提高了農(nóng)地的投標(biāo)地租和區(qū)位地價(jià)，農(nóng)業(yè)用地才有可能、才會(huì)讓位于付得起該地段投標(biāo)地租的建設(shè)用途。所以，是改善了的區(qū)位，使農(nóng)地能轉(zhuǎn)（或規(guī)劃為）建設(shè)用地，這種輻射增值，日本、美國(guó)稱之開發(fā)收益（ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｇａｉｎｓ），英國(guó)稱為開發(fā)增值（ｂｅｔｔｅｒｍｅｎｔ），據(jù)日本的經(jīng)驗(yàn)，它在一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目計(jì)劃確定之日起（約在項(xiàng)目建成之前３年）到項(xiàng)目建成后１年，在該項(xiàng)目輻射影響所及范圍的土地（不論農(nóng)地或非農(nóng)地）就會(huì)漲價(jià)（佐久間晟《用地征購(gòu)的理論與實(shí)踐》，２００４），而不是待“土地農(nóng)轉(zhuǎn)非之后才巨大地顯現(xiàn)出來”。所以，無論農(nóng)地或非農(nóng)地都是按該地包含輻射性增值在內(nèi)的投標(biāo)地租或區(qū)位地價(jià)（ｓｉｔｅｖａｌｕｅ，即較高較佳用途的價(jià)格）來估價(jià)。這就是土地市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估中通行的“較佳用途原則”和“預(yù)期收益原則”。所以，絕大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家征收或征購(gòu)農(nóng)地都按較高較佳用途的價(jià)格（或是按包括開發(fā)利益在內(nèi)的市場(chǎng)價(jià)格）進(jìn)行土地補(bǔ)償，不是按農(nóng)業(yè)利用的現(xiàn)用途來估價(jià)和補(bǔ)償。周誠(chéng)教授違反事實(shí)倒因?yàn)楣?，把“輻射性增值”說成“土地農(nóng)轉(zhuǎn)非之后才巨大地顯現(xiàn)出來”的增值，無非是想把這種增值只計(jì)入建設(shè)用地價(jià)格，而不計(jì)入集體農(nóng)地價(jià)格而已。

這種“輻射性增值”應(yīng)當(dāng)歸誰？周誠(chéng)教授說：因?yàn)檩椛湫栽鲋凳峭饬υ鲋担皇寝r(nóng)民創(chuàng)造的，就“應(yīng)當(dāng)歸社會(huì)所有，而不應(yīng)當(dāng)歸原農(nóng)地所有者所有。也不應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的土地使用者所有，否則皆有悖于社會(huì)公平。”這理由也不能成立。輻射性增值并非約翰·穆勒所說的自然增值——地主得到的不義之財(cái)。發(fā)展城市、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的目的本來就是要使社會(huì)成員獲得更多的外部經(jīng)濟(jì)效益（包括集聚效益）。近年政府還說：基礎(chǔ)設(shè)施以前在城市搞多了，在農(nóng)村搞少了，今后要多搞農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使農(nóng)民多受益。為什么征地時(shí)卻說要把農(nóng)地獲得的輻射性增值收歸社會(huì)呢？集體農(nóng)民為城市發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了土地、勞動(dòng)力，為什么不能分享由它帶來的好處呢？再說，外部經(jīng)濟(jì)效益到處都有表現(xiàn)。對(duì)于其他許許多多得到輻射性增值（外部經(jīng)濟(jì)效益）的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（如較近報(bào)道：北京等大城市成熟的**“上蓋”物業(yè)價(jià)格平均高于同片區(qū)、同等素質(zhì)物業(yè)３０％以上等等），卻未見周誠(chéng)先生提出過要收歸社會(huì)的政策建議（要提也提不完）。何以對(duì)農(nóng)民薄，而對(duì)非農(nóng)民厚呢？

何來“全面開發(fā)權(quán)”

周誠(chéng)教授從輻射增值只對(duì)建設(shè)用地起作用、對(duì)農(nóng)地不起作用的論點(diǎn)出發(fā)，又引出另外兩個(gè)錯(cuò)誤論點(diǎn)：把輻射增值等同于農(nóng)地開發(fā)權(quán)價(jià)格，輻射增值應(yīng)當(dāng)歸社會(huì)所有，所以農(nóng)地開發(fā)權(quán)也應(yīng)當(dāng)歸社會(huì)所有，由社會(huì)來分配；于是，提出一個(gè)“全面開發(fā)權(quán)”論，主張農(nóng)地開發(fā)權(quán)要?dú)w原土地所有者、相關(guān)土地所有者和國(guó)家共同擁有。

什么是土地開發(fā)權(quán)？土地開發(fā)權(quán)是占用、使用土地上下空間營(yíng)造建筑物或其他工作物并取得相應(yīng)收益的權(quán)利，是包括在土地所有權(quán)、使用權(quán)之中的一種用益物權(quán)。國(guó)有土地的開發(fā)權(quán)在國(guó)家手里；集體土地的開發(fā)權(quán)在集體土地所有者手里。為使它從土地所有權(quán)、使用權(quán)中分離出來，作為一種獨(dú)立物權(quán)，供土地所有者、使用者以外的其他人專用，這種獨(dú)立出來的物權(quán)在英美法系稱之為“土地開發(fā)權(quán)（Ｌａｎｄ ＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＲｉｇｈｔ）”，大陸法系稱之為“地上權(quán)?Ｓｕｐｅｒｆｉｃｉｅｓ?”，在德國(guó)直截了當(dāng)?shù)胤Q為“建筑權(quán)?Ｅｒｂｂａｕｒｅｃｈｔ?”（見孫憲忠著《論物權(quán)法》，２００１）。我國(guó)《物權(quán)法（草案）》將國(guó)有土地的開發(fā)權(quán)稱為“建筑使用權(quán)”。

因?yàn)殚_發(fā)權(quán)是包括在土地所有權(quán)、使用權(quán)中的一種排他性支配權(quán)，要取得土地開發(fā)權(quán)，得向土地所有者付錢。在美國(guó)，要取得可轉(zhuǎn)讓的土地開發(fā)權(quán)須向轉(zhuǎn)出開發(fā)權(quán)的土地所有者購(gòu)購(gòu)或給予補(bǔ)償；我國(guó)民國(guó)時(shí)期，為取得地上權(quán)，得向土地所有者付租金；現(xiàn)在，開發(fā)商為取得國(guó)有土地開發(fā)權(quán)（建筑使用權(quán)）須繳納出讓金。所以土地開發(fā)權(quán)從來都不是私公共享的權(quán)利，從來就沒有“全面開發(fā)權(quán)”，除非把土地國(guó)有化了。

也有把土地開發(fā)權(quán)國(guó)有化的實(shí)例。英國(guó)１９４７年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（加拿大１９５０年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）聲明開發(fā)權(quán)是英皇的權(quán)利，規(guī)定：征購(gòu)農(nóng)地只付農(nóng)業(yè)用途的價(jià)格，所有土地開發(fā)必須事前取得規(guī)劃許可，繳納等于１００％的開發(fā)增值扣除的“開發(fā)費(fèi)（ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｃｈａｒｇｅ）”后才可開發(fā)。但此舉并未成功，因?yàn)樗で说貎r(jià)，凍結(jié)了土

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