被寄予改革厚望的十八屆三中全會(huì)將于下個(gè)月召開，土地改革是一個(gè)熱點(diǎn)話題。據(jù)知情人士向《財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》透露，下一步土地改革方向可能包括林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)這“三權(quán)”將可以進(jìn)行抵押融資。

　　對(duì)于農(nóng)民來說，“三權(quán)”是為數(shù)不多能夠抵押的資產(chǎn)。接受本報(bào)采訪的專家認(rèn)為，一旦“三權(quán)”可以抵押，將盤活農(nóng)村農(nóng)民資產(chǎn)存量，活躍農(nóng)村金融市場(chǎng)，激發(fā)農(nóng)村內(nèi)在活力。但也有業(yè)內(nèi)人士提醒，應(yīng)對(duì)貸款風(fēng)險(xiǎn)和“地主效應(yīng)”等問題引起重視。

　　“三權(quán)”抵押先行先試

　　隨著人口城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)集約化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，以土地流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款成為農(nóng)村金融創(chuàng)新的熱點(diǎn)。

　　共青團(tuán)陜西省委農(nóng)工部部長(zhǎng)魏延安對(duì)記者表示，如果“三權(quán)”抵押能從目前的試點(diǎn)轉(zhuǎn)為全面推廣，將有利于金融與農(nóng)業(yè)的結(jié)合。使金融這一農(nóng)村發(fā)展的根本支撐問題得到破解。

　　事實(shí)上，“三權(quán)”抵押先行先試已經(jīng)展開。2008年的十七屆三中全會(huì)通過決定，展開農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)也隨之建立。會(huì)議決定允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

　　隨后，央行、銀監(jiān)會(huì)印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》（下稱《意見》）?！兑庖姟芬螅剿靼l(fā)展大型農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)備、林權(quán)、水域?yàn)┩渴褂脵?quán)等抵押貸款，規(guī)范發(fā)展應(yīng)收賬款、股權(quán)、倉(cāng)單、存單等權(quán)利質(zhì)押貸款。

　　《意見》規(guī)定，原則上，凡不違反現(xiàn)行法律規(guī)定、財(cái)產(chǎn)權(quán)益歸屬清晰、風(fēng)險(xiǎn)能夠有效控制、可用于貸款擔(dān)保的各類動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，都可以試點(diǎn)用于貸款擔(dān)保。

　　2012年，經(jīng)過在6個(gè)縣（市）區(qū)啟動(dòng)了“三農(nóng)”金融服務(wù)改革創(chuàng)新試點(diǎn)工作，云南省積極引導(dǎo)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)開展以林權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)與農(nóng)房“三權(quán)三證”抵押融資為的“三農(nóng)”金融服務(wù)改革創(chuàng)新試點(diǎn)工作。

　　至今年6月28日，云南省委副書記仇和表示，目前全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)已實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)全覆蓋，“三權(quán)三證”抵押貸款余額近170億元。

　　作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，重慶市農(nóng)村“三權(quán)”抵押融資也在2010年11月進(jìn)行探索。

　　2011年，重慶市市長(zhǎng)黃奇帆在“中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)論壇”上表示，在幫助農(nóng)民提高生產(chǎn)性、工資性收入的同時(shí)，“十二五”時(shí)期，重慶將通過創(chuàng)新體制機(jī)制，探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)和宅基地使用權(quán)“三權(quán)”抵押融資，幫助農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入。

　　今年6月份，貴州銅仁市開始在全市范圍內(nèi)推廣實(shí)施“三權(quán)”抵押貸款融資模式。此外，銅仁市各縣（區(qū)）財(cái)政按人口規(guī)模出資設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。

　　抵押融資之憂

　　不過在現(xiàn)行法律中，“三權(quán)”抵押融資是存在障礙的?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民只是享用宅基地使用權(quán)，而不具備處分的權(quán)利。

　　《擔(dān)保法》中規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。包括《土地承包法》、《物權(quán)法》也規(guī)定，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的農(nóng)村土地可以抵押外，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是不允許抵押的。

　　北京農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所有限公司交易部高端經(jīng)理陳哲對(duì)記者表示，林權(quán)抵押在法律上不存在障礙。但是，目前宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，仍然存在法律上的約束。即使如此，“對(duì)集體資產(chǎn)，村集體組織以及村民仍然有保值增值的需求。”

　　與此同時(shí)，一旦出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)，如何處置抵押品缺乏明確的法律依據(jù)，這不利于有效防范銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)。中共黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授徐祥臨對(duì)本報(bào)表示，這是由于中國(guó)“熟人社會(huì)”的國(guó)情。“這樣不但無法有效解決農(nóng)民貸款難問題，金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)的問題也無法有效克服，并且還會(huì)造成很多矛盾糾紛。”

　　根據(jù)目前政策，村集體所有的宅基地只能在集體內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，對(duì)于“外來戶”金融機(jī)構(gòu)來說，農(nóng)戶也可能通過“合謀”令其遭受損失。

　　浦東改革與發(fā)展院研究員王國(guó)興表示，抵押?jiǎn)栴}的關(guān)鍵在于，針對(duì)這些不動(dòng)產(chǎn)，銀行必須推出一套適宜的風(fēng)險(xiǎn)防范制度和措施。否則，倉(cāng)促開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)讓銀行來承擔(dān)。

　　此外，也并不是所有人都認(rèn)同“三權(quán)”抵押?？紤]到我國(guó)社保體系尚不完善，為避免農(nóng)民“失地、失業(yè)、失住房”等情況出現(xiàn)，農(nóng)村工作專業(yè)小組辦公室主任陳錫文曾公開表示，在加快農(nóng)村金融體制改革過程中，應(yīng)排除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和農(nóng)民房產(chǎn)作為抵押。

　　陳錫文解釋說，《擔(dān)保法》等法規(guī)規(guī)定，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押，但承包林地、四荒地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以用于抵押。原因在于前者是農(nóng)民生活的必需品，而后者是農(nóng)民維持溫飽所需之外的生產(chǎn)資料。

　　“土地承包權(quán)、宅基地和房產(chǎn)是農(nóng)民較后的生存依據(jù)，在任何情況下，都不能拿走農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地和房產(chǎn)，否則會(huì)引發(fā)農(nóng)民流離失所，影響社會(huì)穩(wěn)定。”陳錫文說。

　　可能造成“地主效應(yīng)”

　　受困于相關(guān)法律的制約和諸多現(xiàn)實(shí)問題，“三權(quán)”抵押融資雖有地方先行先試，但是否全面推開仍需審慎評(píng)估。

　　對(duì)于各種擔(dān)憂，《意見》已經(jīng)有所警惕，表示要在積極推進(jìn)和完善多元化的農(nóng)村信貸擔(dān)保體系建設(shè)的同時(shí)，鼓勵(lì)各類信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)通過再擔(dān)保、聯(lián)合擔(dān)保以及擔(dān)保與保險(xiǎn)相結(jié)合等多種方式，加大對(duì)農(nóng)村的融資擔(dān)保服務(wù)。

　　徐祥臨建議，可以借鑒日本綜合農(nóng)協(xié)的經(jīng)驗(yàn)，由適宜于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作的機(jī)構(gòu)來提供包括金融在內(nèi)的多項(xiàng)服務(wù)。

　　魏延安也認(rèn)為應(yīng)該審慎看待。即使“三權(quán)”能夠抵押，會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)造成利好局面，但也僅僅是緩解作用，可能概念意義大于實(shí)際意義。

　　魏延安表示，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的弱勢(shì)性并沒有因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)的可抵押而改變，只要堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用的原則，將難以出現(xiàn)土地暴富的局面，因?yàn)檗r(nóng)地歸根結(jié)底是不值錢的，這是世界上的一般規(guī)律。具體操作上，如農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育與平臺(tái)建設(shè)問題、產(chǎn)權(quán)抵押的風(fēng)險(xiǎn)防范問題、產(chǎn)權(quán)抵押的估值與可貸款率的問題等也需要考慮。

　　還有一點(diǎn)需要警惕，這樣的政策可能會(huì)引起土地的非市場(chǎng)化集中，也可能會(huì)造成一些坐擁土地的企業(yè)形成“地主效應(yīng)”。

　　“這一政策的出發(fā)點(diǎn)必須從農(nóng)民利益的化出發(fā)，既要激發(fā)土地的內(nèi)生潛力，更要保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，決不能在操作層面演化為對(duì)農(nóng)民的又一次掠奪。”魏延安說。

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