被寄予改革厚望的十八屆三中全會將于下個月召開，土地改革是一個熱點話題。據(jù)知情人士向《財經日報》透露，下一步土地改革方向可能包括林權、土地承包經營權和宅基地使用權這“三權”將可以進行抵押融資。

　　對于農民來說，“三權”是為數(shù)不多能夠抵押的資產。接受本報采訪的專家認為，一旦“三權”可以抵押，將盤活農村農民資產存量，活躍農村金融市場，激發(fā)農村內在活力。但也有業(yè)內人士提醒，應對貸款風險和“地主效應”等問題引起重視。

　　“三權”抵押先行先試

　　隨著人口城鎮(zhèn)化，農業(yè)生產經營集約化、產業(yè)化的發(fā)展，以土地流轉為基礎的農村土地經營權抵押貸款成為農村金融創(chuàng)新的熱點。

　　共青團陜西省委農工部部長魏延安對記者表示，如果“三權”抵押能從目前的試點轉為全面推廣，將有利于金融與農業(yè)的結合。使金融這一農村發(fā)展的根本支撐問題得到破解。

　　事實上，“三權”抵押先行先試已經展開。2008年的十七屆三中全會通過決定，展開農村土地確權、登記、頒證工作，農村土地承包經營權和宅基地使用權流轉市場也隨之建立。會議決定允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。

　　隨后，央行、銀監(jiān)會印發(fā)了《關于加快推進農村金融產品和服務方式創(chuàng)新的意見》（下稱《意見》）。《意見》要求，探索發(fā)展大型農用生產設備、林權、水域灘涂使用權等抵押貸款，規(guī)范發(fā)展應收賬款、股權、倉單、存單等權利質押貸款。

　　《意見》規(guī)定，原則上，凡不違反現(xiàn)行法律規(guī)定、財產權益歸屬清晰、風險能夠有效控制、可用于貸款擔保的各類動產和不動產，都可以試點用于貸款擔保。

　　2012年，經過在6個縣（市）區(qū)啟動了“三農”金融服務改革創(chuàng)新試點工作，云南省積極引導涉農金融機構開展以林權和土地承包經營權、宅基地使用權與農房“三權三證”抵押融資為的“三農”金融服務改革創(chuàng)新試點工作。

　　至今年6月28日，云南省委副書記仇和表示，目前全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)已實現(xiàn)基礎金融機構服務全覆蓋，“三權三證”抵押貸款余額近170億元。

　　作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，重慶市農村“三權”抵押融資也在2010年11月進行探索。

　　2011年，重慶市市長黃奇帆在“中國農村經濟論壇”上表示，在幫助農民提高生產性、工資性收入的同時，“十二五”時期，重慶將通過創(chuàng)新體制機制，探索土地承包經營權、林權和宅基地使用權“三權”抵押融資，幫助農民增加財產性收入。

　　今年6月份，貴州銅仁市開始在全市范圍內推廣實施“三權”抵押貸款融資模式。此外，銅仁市各縣（區(qū)）財政按人口規(guī)模出資設立農村產權風險補償基金。

　　抵押融資之憂

　　不過在現(xiàn)行法律中，“三權”抵押融資是存在障礙的?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有，農民只是享用宅基地使用權，而不具備處分的權利。

　　《擔保法》中規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。包括《土地承包法》、《物權法》也規(guī)定，通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的農村土地可以抵押外，通過家庭承包取得的土地承包經營權是不允許抵押的。

　　北京農村產權交易所有限公司交易部高端經理陳哲對記者表示，林權抵押在法律上不存在障礙。但是，目前宅基地使用權、土地承包經營權，仍然存在法律上的約束。即使如此，“對集體資產，村集體組織以及村民仍然有保值增值的需求。”

　　與此同時，一旦出現(xiàn)信用風險，如何處置抵押品缺乏明確的法律依據(jù)，這不利于有效防范銀行貸款風險。中共黨校經濟學部教授徐祥臨對本報表示，這是由于中國“熟人社會”的國情。“這樣不但無法有效解決農民貸款難問題，金融機構貸款風險的問題也無法有效克服，并且還會造成很多矛盾糾紛。”

　　根據(jù)目前政策，村集體所有的宅基地只能在集體內部進行流轉，對于“外來戶”金融機構來說，農戶也可能通過“合謀”令其遭受損失。

　　浦東改革與發(fā)展院研究員王國興表示，抵押問題的關鍵在于，針對這些不動產，銀行必須推出一套適宜的風險防范制度和措施。否則，倉促開展此項業(yè)務，風險就會讓銀行來承擔。

　　此外，也并不是所有人都認同“三權”抵押?？紤]到我國社保體系尚不完善，為避免農民“失地、失業(yè)、失住房”等情況出現(xiàn)，農村工作專業(yè)小組辦公室主任陳錫文曾公開表示，在加快農村金融體制改革過程中，應排除土地承包經營權、宅基地和農民房產作為抵押。

　　陳錫文解釋說，《擔保法》等法規(guī)規(guī)定，農民土地承包經營權不能抵押，但承包林地、四荒地的經營權可以用于抵押。原因在于前者是農民生活的必需品，而后者是農民維持溫飽所需之外的生產資料。

　　“土地承包權、宅基地和房產是農民較后的生存依據(jù)，在任何情況下，都不能拿走農民土地承包權、宅基地和房產，否則會引發(fā)農民流離失所，影響社會穩(wěn)定。”陳錫文說。

　　可能造成“地主效應”

　　受困于相關法律的制約和諸多現(xiàn)實問題，“三權”抵押融資雖有地方先行先試，但是否全面推開仍需審慎評估。

　　對于各種擔憂，《意見》已經有所警惕，表示要在積極推進和完善多元化的農村信貸擔保體系建設的同時，鼓勵各類信貸擔保機構通過再擔保、聯(lián)合擔保以及擔保與保險相結合等多種方式，加大對農村的融資擔保服務。

　　徐祥臨建議，可以借鑒日本綜合農協(xié)的經驗，由適宜于農村經濟合作的機構來提供包括金融在內的多項服務。

　　魏延安也認為應該審慎看待。即使“三權”能夠抵押，會對農業(yè)企業(yè)造成利好局面，但也僅僅是緩解作用，可能概念意義大于實際意義。

　　魏延安表示，因為農業(yè)的弱勢性并沒有因為產權的可抵押而改變，只要堅持農地農用的原則，將難以出現(xiàn)土地暴富的局面，因為農地歸根結底是不值錢的，這是世界上的一般規(guī)律。具體操作上，如農村產權的流轉市場發(fā)育與平臺建設問題、產權抵押的風險防范問題、產權抵押的估值與可貸款率的問題等也需要考慮。

　　還有一點需要警惕，這樣的政策可能會引起土地的非市場化集中，也可能會造成一些坐擁土地的企業(yè)形成“地主效應”。

　　“這一政策的出發(fā)點必須從農民利益的化出發(fā)，既要激發(fā)土地的內生潛力，更要保護農民的土地權益，決不能在操作層面演化為對農民的又一次掠奪。”魏延安說。

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