5月17日，國(guó)土部網(wǎng)站掛出《關(guān)于下達(dá)〈2015年全國(guó)土地利用計(jì)劃〉的通知》（以下簡(jiǎn)稱“《通知》”）。《通知》稱，2015年，全國(guó)下達(dá)各地新增建設(shè)用地計(jì)劃安排量與去年大致持平，且需嚴(yán)格控制特大城市用地，合理安排大中小城市和小城鎮(zhèn)用地計(jì)劃指標(biāo)；對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行單列，單列指標(biāo)不得低于國(guó)家下達(dá)計(jì)劃總量的3%~5%。

記者查看歷年全國(guó)土地利用計(jì)劃發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)籌新增和存量建設(shè)用地為2015年全國(guó)土地利用計(jì)劃一大亮點(diǎn)。

優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)

一直以來，土地利用年度計(jì)劃是國(guó)土部土地調(diào)控、促進(jìn)土地節(jié)約集約的重要手段。

據(jù)國(guó)土部2013年的督查顯示，截至2012年底，有些?。▍^(qū)、市）城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模突破土地利用總體規(guī)劃2020年控制指標(biāo)，相當(dāng)一部分省（區(qū)、市）存在違反土地利用總體規(guī)劃批地問題，有些?。▍^(qū)、市）存在超出土地利用年度計(jì)劃審批新增建設(shè)用地問題。

據(jù)國(guó)土部公開資料顯示，2008年以來，全國(guó)建設(shè)用地供應(yīng)保持高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，并在2013年達(dá)到73萬公頃，但在總量控制下，2014年，全年共供應(yīng)建設(shè)用地61萬公頃，為近三年同期較低水平，同比下降16.5%。

土地增量壓縮之時(shí)，國(guó)土部亦借年度土地利用計(jì)劃調(diào)整并完善供地結(jié)構(gòu)。

國(guó)土部土地整治處長(zhǎng)劉新衛(wèi)撰文稱，2001～2010年，大規(guī)模農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，農(nóng)村建設(shè)用地不但沒有減少，反而增加了3000萬畝?！锻ㄖ芬螅瑢?duì)農(nóng)村建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行單列，單列指標(biāo)不得低于國(guó)家下達(dá)計(jì)劃總量的3%~5%。

與此同時(shí)，城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)也不盡合理，城鎮(zhèn)工業(yè)用地比例偏高，2010年全國(guó)城鎮(zhèn)存量用地中工業(yè)用地比例高達(dá)26%，珠三角、長(zhǎng)三角等一些制造業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)用地比例超過40%，個(gè)別地區(qū)甚至超過50%。

2015年，各地新增建設(shè)用地計(jì)劃安排量與去年大致持平，且需要嚴(yán)格控制特大城市用地。

國(guó)土資源部規(guī)劃司司長(zhǎng)董祚繼介紹，嚴(yán)控新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，并非是對(duì)所有類型用地規(guī)?！耙坏犊场保菧p少工業(yè)用地，適當(dāng)增加居住等生活用地，保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)民生、扶貧開發(fā)等必要用地。

2015年全國(guó)土地利用計(jì)劃即明確“優(yōu)先安排社會(huì)民生建設(shè)用地，保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，落實(shí)扶貧開發(fā)建設(shè)用地，且繼續(xù)按照3%-5%的比例安排農(nóng)村建設(shè)用地”等。

實(shí)際上，2014年的用地結(jié)構(gòu)已經(jīng)初現(xiàn)變化。國(guó)土部資料顯示，2014年全國(guó)國(guó)有建設(shè)用地批準(zhǔn)面積為61萬公頃，同比下降16.5%，且供地結(jié)構(gòu)出現(xiàn)變化。具體來看，工礦倉儲(chǔ)用地同比下滑29.9%，房地產(chǎn)同比下降25.5%，基礎(chǔ)設(shè)施等其他用地被保障，同比下降1.9%。

存量土地納入計(jì)劃管理

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)，土地供需矛盾日益突出，土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)亟須調(diào)整。

2006年修訂出臺(tái)的《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》規(guī)定，全國(guó)土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)包括新增建設(shè)用地計(jì)劃、土地開發(fā)整理計(jì)劃以及更低保有量計(jì)劃指標(biāo)。

江蘇省國(guó)土廳的一位人士介紹，目前的土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)分配偏重于GDP總量和固定資產(chǎn)投資因素，對(duì)資源環(huán)境承載力、節(jié)約集約用地水平等因素考量不夠；用地計(jì)劃指標(biāo)一方面存在總量不足、供不應(yīng)求的問題，另一方面低效使用、寬打?qū)捰?、批而未用等現(xiàn)象在一些地方不同程度的存在；新增建設(shè)用地計(jì)劃與存量用地盤活缺少統(tǒng)籌等。

上述人士進(jìn)一步表示，新型城鎮(zhèn)化對(duì)土地利用提出了更為嚴(yán)格的要求，主要包括四個(gè)方面，嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率。

2014年出臺(tái)的《節(jié)約集約用地的指標(biāo)意見》對(duì)盤活存量建設(shè)用地提到了具體標(biāo)準(zhǔn)：制定促進(jìn)批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策，將實(shí)際供地率作為安排新增建設(shè)用地計(jì)劃和城鎮(zhèn)批次用地規(guī)模的重要依據(jù)，對(duì)近五年平均供地率小于60%的市、縣，除國(guó)家項(xiàng)目和民生保障項(xiàng)目外，暫停安排新增用地指標(biāo)，促進(jìn)建設(shè)用地以盤活存量為主。

記者查看歷年全國(guó)土地利用計(jì)劃發(fā)現(xiàn)，“2015年全國(guó)土地利用計(jì)劃”頭次提出要統(tǒng)籌存量與新增建設(shè)用地。

而所謂的統(tǒng)籌存量與新增建設(shè)用地，董祚繼介紹，國(guó)土部擬探討將工礦廢棄地復(fù)墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等存量用地調(diào)整指標(biāo)納入國(guó)家計(jì)劃，探索實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開發(fā)的“三大城市群”以盤活存量為主。

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