在城市規(guī)劃文獻里，我們看到comprehensive plan、general plan 和master plan 三個術語是作為同義詞使用的，意思都是 “總體規(guī)劃”。如今，comprehensive plan較為常用，這里用其代表上述三個詞。城市總體規(guī)劃，是指用于指導城市社區(qū)發(fā)展的較基本的規(guī)劃。城市總體規(guī)劃的一個特點是在地理范圍上包括整個城市社區(qū)；另一個鮮明的特點是在時間上具有長期性，規(guī)劃時限一般在20年。從第五章的介紹，我們知道，制訂規(guī)劃可能是城市社區(qū)的自愿選擇，也可能是州政府的要求。

城市總體規(guī)劃的目標（goals of comprehensive planning）

由于城市社區(qū)之間具有差異性，下面列出的規(guī)劃目標并不能窮盡一切，也不是每一項目標都一定適用于每一個城市社區(qū)。由于規(guī)劃目標彼此之間有一定的交叉性，所以，其他學者可能不是這樣排列這些目標的，但是規(guī)劃目標包含的范圍應該是一致的。請注意，可能除較后一項外，下列所有目標都與 “健康”、“安全”和“公共福利” 這些在前面與“治安權”一起被引用過的詞語所表達的主題相符合。

1．健康。實現(xiàn)一種保護公眾健康的土地利用模式，是一項得到確認的規(guī)劃目標。一個方面可能是禁止對過載的給排水設施構成威脅的土地開發(fā)強度。在沒有 公共給排水設施的地區(qū)，這一目標可能意味著讓住宅之間的距離足夠遠，以防止化糞池的滲漏物污染井水。也可能是將產(chǎn)生有害健康物質(zhì)的工商業(yè)活動與住宅區(qū)分開，甚至是在整個城市地區(qū)禁止某些類型的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營活動。

2．公共安全。這一目標可以體現(xiàn)在許多方面?？赡苁且笤谛碌淖≌^(qū)內(nèi)道路要有足夠的寬度，以保證在緊急情況下救護車和消防車能夠順利通過。為了使人們不在洪水泛濫區(qū)建房，很多城市都有洪泛區(qū)區(qū)劃。在社區(qū)層次上，保護公共安全的目標可能意味著規(guī)劃一條街道，其幾何形狀可以讓兒童從家里到學校不必穿越通衢大道。在高犯罪率地區(qū)，這一目標可能意味著在設計建筑物和建筑物之間的空間時，不能提供容易發(fā)生行兇和搶劫的較為隱蔽的場所。

3．交通。為城市社區(qū)提供能滿足需要的交通條件，幾乎是總體規(guī)劃的一個較普遍的目標。這一目標意味著提供使機動車和行人有序、高效、快速通行的街道系統(tǒng)，或許還有停車設施。在許多城市，這一目標也意味著提供足夠的公共交通。交通規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關系密切，將在第十三章詳細討論。

4．公共設施設備的提供。多數(shù)總體規(guī)劃工作的一個重要部分就是確定諸如公園、休閑娛樂區(qū)、學校、社會服務、醫(yī)院之類公共設施設備的位置。除直接規(guī)劃公共設施設備之外，規(guī)劃有利于提供警力、消防、給排水等公共設施設備的土地利用方式也是很重要的。例如，土地利用方式將影響提供公共給排水設施的可行性與成本。居住地與學校的相對位置，將決定孩子可以步行上學還是必須乘坐校車。

5．財政健康。在開發(fā)方式和城市的財政狀況之間存在著一種關系。任何形式的開發(fā)都將增加城市的某些成本（消防、警力保護、交通、教育等等）。同樣，實際上任何開發(fā)都將為城市社區(qū)帶來某些收入（不動產(chǎn)稅、銷售稅、使用權費以及其它種種費用）。有些土地利用方式將帶來剩余價值，而另外一些將產(chǎn)生赤字。一般說來，預測哪種利用方式將產(chǎn)生哪種結果并不困難。事實上，這方面的文獻相當豐富。

許多城市將對限制不動產(chǎn)稅的土地利用方式進行規(guī)劃。但是，這有局限性。城市有權力實行“財政區(qū)劃”嗎？也就是說，城市有權力運用土地利用管理手段，將那些為城市提供更多服務但成本可能高于收入的居住或經(jīng)濟活動類型排除在外嗎？一個城市或社區(qū)能夠限制建設多少多戶住宅和獨戶住宅以控制成本嗎？就這一問題，法院沒有完全一致的說法，許多律師因代理這方面的官司而賺取了豐厚的收入，過著舒適的生活。

6．經(jīng)濟目標。對許許多多城市社區(qū)而言，促進經(jīng)濟增長或維持現(xiàn)有經(jīng)濟水平是規(guī)劃的一個重要目標。這一目標和財政目標之間存在著聯(lián)系，但還有其它的目的，較為重要的是為居民提供就業(yè)機會。因而，一個城市可能會尋求一種提供商業(yè)和工業(yè)用地的土地利用模式，并努力使這類用地具有良好的通達性和公共設施。一個城市可能采取的其它刺激經(jīng)濟發(fā)展的措施，將在第十四章進行討論。

7．環(huán)境保護。這是一個古老的目標，但是，正如第十六章提到的那樣，自20世紀60年代以來，這一目標更為人們普遍所接受。環(huán)境保護可能是限制在濕地、陡坡地或者其它具有較高生態(tài)價值或生態(tài)脆弱性的土地上搞建設，也可能是保護戶外空間、制訂禁止向水體排放污水的條例、禁止或限制降低空氣質(zhì)量的工商業(yè)活動等等。從更廣泛的意義上說，環(huán)境保護是與規(guī)劃整體的土地利用方式聯(lián)系在一起的。

8．再分配的目標。某些政治上左傾的規(guī)劃師可能會置疑于將財富和對政治過程的影響同時向下分配這一規(guī)劃目標。 只在數(shù)量不多的城市中，規(guī)劃師已經(jīng)能夠將規(guī)劃過程轉至這一方向。第七章引用的Pierre Clavel 的著作對這方面的例子有描述。

編制城市總體規(guī)劃的過程（comprehensive planning process）

我們注意到，在過去的幾十年里，總體規(guī)劃過程由一個小組頒布一項規(guī)劃轉變?yōu)槌鞘芯用窆_參與制訂規(guī)劃的過程。下面的內(nèi)容就是介紹參與性規(guī)劃制訂過程。從一個城市到另一個城市，這一過程有所不同，但是，我們可以確定某些共同的要素。

1．研究階段。如果人們對事物的現(xiàn)狀及其可能的未來發(fā)展方向沒有認識的話，就不可能做出規(guī)劃。因此，很多總體規(guī)劃工作從資料收集和預測階段開始。

2．城市目標和目的的闡述。在規(guī)劃過程中某個階段，當然早些為好，必須就規(guī)劃打算達到什么樣的目標取得一致意見。這并不是說這些一致意見永遠是完全的一致。

3．規(guī)劃編制階段。

4．規(guī)劃實施（plan implementation）階段。

5．規(guī)劃再審視與修訂階段。

盡管是作為一個序列提出來的，這些項目之間肯定有交叉。在研究階段獲得的認識可以揭示影響城市實現(xiàn)目標的問題。但是，目標的選擇將影響一個城市關于自身應該了解些什么。所以，調(diào)查研究和目標形成過程有同時進行的趨向。關于人口發(fā)展趨勢的研究可能會導致形成增加500英畝公共用地的目標。然而，這就提出了另一個研究問題。根據(jù)城市的收入和應還財政債務，購購這么大規(guī)模的土地是否現(xiàn)實？由此看來，和兩個步驟不可避免地交織在一起。

編制規(guī)劃往往與前兩個過程同時進行。當人們編制規(guī)劃的時候，需要知道現(xiàn)實情況和對未來的預測。研究結果修正規(guī)劃，編制規(guī)劃的需要設定研究日程。規(guī)劃的編制進而也有助于調(diào)整目標。詳細規(guī)劃可以使概括性目標的真正含義明白化；到那時目標可能需要做些調(diào)整了。一個城市可能提出“供應足夠數(shù)量經(jīng)濟適應住房”的目標。這樣的目標是很難讓人反對的，沒有人會公開表示贊成以昂貴的價格提供數(shù)量不足的住房。但是，當仔細審視這一問題的時候，可能就不像目標的含義那樣輕松了。將價格降至可承受水平，可能意味著以高于目前居民希望的密度建設小于居民想要的住宅單元。降低價格也必然要求住房供應有較大的增長，伴隨這種增長的將是交通堵塞的加重和學校孩子們的擁擠。簡而言之，當開始仔細考慮規(guī)劃目標可能帶來的結果時，人們可能會決定調(diào)整這些目標。實施規(guī)劃的時候可能也會引起一些調(diào)整，因為到那個時候，什么能實現(xiàn)，什么不能實現(xiàn)，已經(jīng)非常清楚。

下面我們詳細討論上述五個步驟。

規(guī)劃研究

多數(shù)規(guī)劃機構（planning agencies），特別是那些規(guī)模較大擁有自己的研究力量的規(guī)劃機構，都做相當多的規(guī)劃相關研究。一種常見的研究是“人口預測”（population forecasting）。如果不知道規(guī)劃是為誰而做，就無法做出規(guī)劃，也就是說，規(guī)劃師需要了解所規(guī)劃的城市將有多少人口。生活在一個城市中的100名65歲以上老人的需求將不同于100名小學生的需求。

預測人口的方法有多種。常用的一種方法是“隊列存活”（cohort survival）法，這種方法是按照現(xiàn)有人口年齡的增長從數(shù)學上計算將來的人口數(shù)量。換句話說，隨著時間的推移和預測死亡率的作用，現(xiàn)有人口的每一個年齡性別組或者說“隊列”都將向人口金字塔的上方移動。 未來的人口數(shù)量需要根據(jù)凈遷移人口（移入人口減去移出人口）和出生人口數(shù)量進行調(diào)整。這種方法的優(yōu)勢是可以提供一個人口結構的詳細畫面，而不僅僅是對人口總數(shù)的估計。相對而言，數(shù)學計算很簡單，但是想獲得良好的預測結果卻是另外一回事。在城市、縣或鎮(zhèn)的層次上，不同地區(qū)人口增長率之間的較大差別主要是由于凈遷移人口數(shù)量的不同。準確預測凈遷移人口數(shù)量是很困難的。目前，與其說這是一門科學，不如說是一門藝術。

規(guī)劃和預測之間也有交叉，這容易使人產(chǎn)生混淆。 例如，在很多郊區(qū)住房存量是限制人口增長的因素。我們可以根據(jù)過去的情況預測凈遷移人口數(shù)量，但是，我們?nèi)绾螌⑦@些預測數(shù)據(jù)結合到年即將頒布的土地利用管理條例對人口的影響中去？而且這些條例可能會受到今年人口預測的影響。在理想的狀況下，編制規(guī)劃和進行預測應該是相互關聯(lián)的。然而，規(guī)劃和預測之間的這種協(xié)調(diào)是不容易達到的。

另一種基本的研究是“土地利用詳查”（land－use inventory）。 這種研究通常從繪制現(xiàn)有土地利用（居住、工業(yè)、商業(yè)、教育和娛樂等）圖開始。這種研究也揭示城市中未開發(fā)土地對不同用途的適宜性。較基本的工作是準備一系列標明土地地形、是否洪泛區(qū)、土壤排水良好還是不暢等各種特點的地圖。在很多情況下，土地利用研究包含某些土地產(chǎn)權的信息，一般至少要區(qū)分公有、私有和機構所有。也可能做進一步的區(qū)分，如確認較大的土地私有或機構持有人。這種研究可能也確定某些基礎設施特別是給排水設施的特點；確定諸如區(qū)劃類別等法規(guī)方面的特點，盡管這些特點不像前面提到的其它要素的特點那樣持久。

近些年來，用于記錄土地利用研究成果的傳統(tǒng)紙質(zhì)地圖已經(jīng)由通常稱為地理信息系統(tǒng)（Geographic Information System）（GIS）的電子制圖系統(tǒng)進行了補充。在GIS中，資料以數(shù)碼形式進行存儲。例如，若要在系統(tǒng)中儲存一條等高線，技師沿著

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