不久前，國(guó)務(wù)院明確禁止城市居民購(gòu)購(gòu)“小產(chǎn)權(quán)房”，北京市法院也已經(jīng)終審判決“小產(chǎn)權(quán)”房屋的購(gòu)賣合同不受法律保護(hù)。但是近年來(lái)，大量村莊或農(nóng)民個(gè)人在農(nóng)地上建造的沒(méi)有經(jīng)過(guò)審批的小產(chǎn)權(quán)房為城市居民所購(gòu)購(gòu)。和不斷攀升的城市房?jī)r(jià)相比，小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格相對(duì)低廉，因而吸引了許多城市居民；對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，由于繞過(guò)了政

　　府征地一關(guān)，直接和開(kāi)發(fā)商或購(gòu)家達(dá)成協(xié)議，小產(chǎn)權(quán)房的收益直接為村或農(nóng)民個(gè)人所得，因而不失為一條快速致富的途徑。在購(gòu)賣雙方熱情都很高的情況下，“小產(chǎn)權(quán)”是否禁得住還是一個(gè)問(wèn)題。國(guó)土資源部表態(tài)前后不一，也體現(xiàn)了政府本身在這個(gè)問(wèn)題上的猶疑。從社會(huì)反應(yīng)來(lái)看，似乎質(zhì)疑和反對(duì)的聲音居多。我認(rèn)為中國(guó)土地問(wèn)題很復(fù)雜，小產(chǎn)權(quán)糾紛只是揭開(kāi)了其中的冰山一角。在回答這個(gè)問(wèn)題之前，我們有必要多問(wèn)幾個(gè)為什么，而且政府在決策之前也有義務(wù)幫助社會(huì)探討這些問(wèn)題并形成理智的答案。事實(shí)上，答案本身可能并不那么重要，各地的答案也未必全部相同；重要的是，理性的政府決策必須建立在理性分析基礎(chǔ)上，而理性分析至少需要某些關(guān)鍵的信息，這些信息不應(yīng)由政府部門獨(dú)享，而是應(yīng)該由全社會(huì)共享，因?yàn)檎矔?huì)推理或判斷失誤，而如果政府的決策過(guò)程可以受到全社會(huì)的檢驗(yàn)，那么犯錯(cuò)誤的概率就大大降低了。如果許多相關(guān)問(wèn)題對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)都還是個(gè)謎，就不可能理性地探討和解決眼前的小產(chǎn)權(quán)糾紛。

　　我們知道，“小產(chǎn)權(quán)”之所以區(qū)別于“大產(chǎn)權(quán)”，法律根源是1982年憲法規(guī)定了城市和農(nóng)村兩套土地所有權(quán)。這樣，“農(nóng)用地”（比如農(nóng)民承包的耕地）要變更為“城市建設(shè)用地”（如城市居民或開(kāi)發(fā)商購(gòu)購(gòu)的住宅或廠房），就必須經(jīng)過(guò)“國(guó)家”征收才能改變土地所有權(quán)的性質(zhì)。但是“國(guó)家”只是一個(gè)虛擬的概念，實(shí)際上負(fù)責(zé)征收的是地方政府，而近年來(lái)農(nóng)地征收出現(xiàn)了許多問(wèn)題，主要原因在于我們?nèi)狈σ惶子行У恼魏头蓹C(jī)制保證征收符合公共利益并給予公正補(bǔ)償。由于地方政府可以低價(jià)征收農(nóng)地，然后高價(jià)賣給開(kāi)發(fā)商，從中賺取巨額利潤(rùn)，征地已經(jīng)成了不少地方政府的主要財(cái)源，甚至造就了為數(shù)不少的貪官，進(jìn)而產(chǎn)生了地方政府官員的“圈地”沖動(dòng)。中國(guó)各地方興未艾的城市化過(guò)程，實(shí)際上就是通過(guò)征地變更土地所有權(quán)性質(zhì)完成的，但是這種方式的城市化產(chǎn)生了巨大的社會(huì)代價(jià)。一方面，農(nóng)民對(duì)土地的基本利益得不到保障；另一方面，大量廉價(jià)征收的“開(kāi)發(fā)區(qū)”被擱置拋荒，極大地浪費(fèi)了中國(guó)很有限的耕地資源。事實(shí)上，國(guó)務(wù)院督察員曾公開(kāi)承認(rèn)，和小產(chǎn)權(quán)房等私人違規(guī)行為相比，地方政府土地違規(guī)行為雖然數(shù)量不算多，但是涉案面積卻大得多，占了全部土地違法面積的80％。

　　在某種意義上，“小產(chǎn)權(quán)”是對(duì)政府征地過(guò)程的一種“短路”，因?yàn)橥恋亟灰纂p方繞過(guò)政府直接購(gòu)賣，因而在一定程度上有助于限制地方政府的違法征地和瓜分利潤(rùn)。即便同樣都是違法，“小產(chǎn)權(quán)”的違法性質(zhì)可能相對(duì)更輕，因?yàn)檫`法所得直接歸屬于農(nóng)民而非政府官員；更何況集體所有制土地本來(lái)就歸村集體所有，農(nóng)民通過(guò)承包和宅基地分配獲得長(zhǎng)期使用的權(quán)利，只不過(guò)集體所有權(quán)和使用權(quán)因受到《土地管理法》的嚴(yán)格限制而變得殘缺不全。尤其在長(zhǎng)期實(shí)施城鄉(xiāng)二元化政策的大背景下，農(nóng)民已經(jīng)為中國(guó)的工業(yè)化和城市化付出了巨大代價(jià)，現(xiàn)在只不過(guò)利用自己有權(quán)使用的土地并通過(guò)自愿交易致富，似乎也是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?。事?shí)上，交易的自愿性本身就意味著一定的正當(dāng)性；和政府強(qiáng)行征地不同的是，小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)不是強(qiáng)加在農(nóng)民身上的，而是農(nóng)民自己認(rèn)可的自愿交易。（當(dāng)然，許多地方的小產(chǎn)權(quán)房是由村委會(huì)開(kāi)發(fā)的，而村委會(huì)和農(nóng)民個(gè)人之間的利益可能發(fā)生沖突，在此且不論。）如果農(nóng)民和城市居民都從交易中得利，那又有什么必要禁止呢？

　　雖然如此，國(guó)家當(dāng)然還是可以限制甚至禁止小產(chǎn)權(quán)房的，只不過(guò)政府措施必須具備正當(dāng)理由。就我看來(lái)，政府的理由主要有兩類：一是保護(hù)農(nóng)民自己，二是保證國(guó)家的糧食安全。頭先，禁止“小產(chǎn)權(quán)”固然可能限制了農(nóng)民致富的機(jī)會(huì)，但同時(shí)也不失為對(duì)農(nóng)民生計(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)保護(hù)。目前，中國(guó)每年農(nóng)村城鎮(zhèn)化正常占用土地約400多萬(wàn)畝，其中大約一半是農(nóng)民耕地，表明每年約有百萬(wàn)農(nóng)民失去耕地。如果農(nóng)地可以規(guī)避政府審批而自由購(gòu)賣，就有可能造成無(wú)序狀態(tài)。尤其在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，土地價(jià)值變化很快，一些農(nóng)民可能出于短視而廉價(jià)賣出土地，從而失去長(zhǎng)期獲益的機(jī)會(huì)，并在淪為無(wú)業(yè)游民之后對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生威脅。其次，由于中國(guó)人多地少，有理由限制土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)或用途變更，保證足夠數(shù)量的耕地，進(jìn)而保證國(guó)家的糧食安全。目前，劃定的耕地“紅線”是18億畝，其中16億畝為“基本農(nóng)田”，接近耕地保有量的90％，占國(guó)土總面積的15％。世界各國(guó)的耕地占總面積比例相差很大，有的遠(yuǎn)高于中國(guó)（如印度高達(dá)54％），有的則遠(yuǎn)低于中國(guó)（如俄羅斯只有7％）。但是各國(guó)的糧食需求也各不相同，例如俄羅斯雖然耕地比例小，耕地面積也小于中國(guó)，而俄羅斯的人口及其對(duì)糧食的需求也遠(yuǎn)少于中國(guó)；印度土地面積小、人口增長(zhǎng)快且總數(shù)逐漸接近中國(guó)，但是耕地比例高，因而耕地面積仍超過(guò)中國(guó)?？傊袊?guó)可能是世界上糧食需求壓力的國(guó)家，因而有必要采取特別措施保護(hù)耕地。

　　由此可見(jiàn)，無(wú)論是保護(hù)農(nóng)民還是保護(hù)耕地，都是國(guó)家不僅有權(quán)力甚至有義務(wù)追求的正當(dāng)目的。問(wèn)題在于，國(guó)家所采取的手段是否能夠有效地實(shí)現(xiàn)這些目的？必須注意的是，目的正當(dāng)并不必然意味著手段正當(dāng)，“好心辦壞事”其實(shí)是很常見(jiàn)的現(xiàn)象，而政府不得用良好的目的為不正當(dāng)、不合理或不必要的手段開(kāi)脫。禁止小產(chǎn)權(quán)房本身顯然并不是目的，而只是實(shí)現(xiàn)正當(dāng)目的的一種手段；由于實(shí)現(xiàn)同一個(gè)目的可以選擇多種手段，我們還得問(wèn)一問(wèn)禁止小產(chǎn)權(quán)房對(duì)于保護(hù)農(nóng)民或耕地來(lái)說(shuō)是不是必要與適當(dāng)?shù)氖侄?。這一問(wèn)就牽出了更多的問(wèn)題。

　　頭先，既然政府違法征地占了土地違法面積的80％，是不是應(yīng)該優(yōu)先關(guān)注并解決這個(gè)土地違法的“大頭”？否則，即便徹底禁止了小產(chǎn)權(quán)房，至多也只解決了20％的問(wèn)題，距離保護(hù)耕地這個(gè)目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。況且解決了政府征地問(wèn)題，有可能附帶解決了小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。我們看到，無(wú)論是小產(chǎn)權(quán)還是地方政府的圈地沖動(dòng)，都是因?yàn)橥恋厮袡?quán)的城鄉(xiāng)二元化造成的。在土地私有化國(guó)家，是不存在“小產(chǎn)權(quán)”的，而且因?yàn)闊o(wú)論是農(nóng)村還是城市的大部分土地都是私有的，城市化過(guò)程并不改變土地所有權(quán)的性質(zhì)，所改變的只是區(qū)劃的邊界和性質(zhì)而已，政府自然也就沒(méi)有理由動(dòng)輒征地了；加上憲法要求政府征地必須按照“公平市價(jià)”給予“公正補(bǔ)償”，政府就更沒(méi)有圈地沖動(dòng)了。但即便我們實(shí)行土地公有制，似乎也沒(méi)有必要規(guī)定兩套土地制度。固然，和城市土地相比，集體所有制土地所有權(quán)更為明確具體，但目前正是這種城鄉(xiāng)二元化下來(lái)的土地雙軌制約束了農(nóng)村的發(fā)展，同時(shí)也混淆了城市化和政府征地這兩種不同性質(zhì)的過(guò)程。因此，國(guó)家頭先應(yīng)該為土地所有權(quán)的二元化或雙軌制提供正當(dāng)理由。

　　即便維持土地所有權(quán)的二元化格局，也沒(méi)有必要刻意強(qiáng)調(diào)這種二元化的實(shí)質(zhì)意義，更沒(méi)有必要通過(guò)政府征地完成城市化過(guò)程。事實(shí)上，在土地所有權(quán)被虛化的制度環(huán)境下，絕大多數(shù)市場(chǎng)交易都發(fā)生在使用權(quán)層次上。在集體所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，農(nóng)村土地完全可以為了工商業(yè)或住宅等城市用途而被長(zhǎng)期租用。即便土地所有權(quán)性質(zhì)發(fā)生變化，也未必要經(jīng)過(guò)政府征收，而是可以通過(guò)購(gòu)賣雙方自愿交易的過(guò)程完成。譬如農(nóng)民或開(kāi)發(fā)商可以向法律規(guī)定的職權(quán)部門申請(qǐng)批準(zhǔn)，交易獲得批準(zhǔn)后自動(dòng)生效，土地所有權(quán)也跟著自動(dòng)變更，而政府部門的作用 于規(guī)劃、審批和登記。這種處理方式消除了城市和農(nóng)村土地之間的完全界限，允許土地所有權(quán)在自愿交易過(guò)程中直接變更，完全排除了多余的征地程序，因而可以說(shuō)是“一石兩鳥”，一舉解決了小產(chǎn)權(quán)和政府征地問(wèn)題。一旦和征收脫鉤，政府征地失去了大部分理由和動(dòng)力，中國(guó)的城市化進(jìn)程也會(huì)理性、自然和正常得多。

　　總之，為了保護(hù)農(nóng)民和耕地，有關(guān)政府部門可以根據(jù)合理規(guī)劃審批農(nóng)地用途的變更，但是審批并不意味著政府必須直接涉足土地交易。當(dāng)然，審批本身也不應(yīng)當(dāng)是一種任意的權(quán)力，而是必須建立在說(shuō)理的基礎(chǔ)上。這又將牽涉許多問(wèn)題，譬如18億畝的耕地“紅線”是如何確定的？對(duì)于保證未來(lái)人口的基本食糧是否必要和充分？全國(guó)耕地是如何分布的？各地基本農(nóng)田的劃定是否合理？這些信息都和回答是否有必要禁止小產(chǎn)權(quán)這個(gè)問(wèn)題相關(guān)，但是我們目前都不知道，因?yàn)檎畯膩?lái)沒(méi)有向公眾說(shuō)明過(guò)。據(jù)我所知，不少地方的農(nóng)民甚至無(wú)法知道村里哪些土地是必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)才能變更用途的基本農(nóng)田。如此又如何促進(jìn)農(nóng)田保護(hù)？農(nóng)田多數(shù)集中在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)也正是因?yàn)檗r(nóng)地多才“欠發(fā)達(dá)”，而許多地方之所以冒險(xiǎn)違法征地，無(wú)非是因?yàn)檗r(nóng)田收益低；在沒(méi)有充分補(bǔ)償?shù)那闆r下強(qiáng)令這些地方維持耕地，是不是剝奪了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)？要真正保護(hù)全國(guó)耕地，財(cái)政應(yīng)該對(duì)河南、山東、安徽等農(nóng)業(yè)地區(qū)作出什么承諾？

　　因此，為什么禁止“小產(chǎn)權(quán)”？這是一個(gè)問(wèn)題，而且不只是一個(gè)孤立的問(wèn)題，而是國(guó)家有義務(wù)和國(guó)人一起分享信息并共同解答的一系列問(wèn)題。面臨全國(guó)利益、地方利益和農(nóng)民利益之間的矛盾，目前除了硬“堵”之外似乎還沒(méi)有更好的解決方案。但是就和審批制度至今不能有效遏制地方政府的圈地沖動(dòng)一樣，簡(jiǎn)單禁止“小產(chǎn)權(quán)”并不能消除農(nóng)民或村莊直接交易的欲望。看來(lái)要解決“小產(chǎn)權(quán)”問(wèn)題，我們不能不對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行全面的反思。（張千帆/北京大學(xué)憲法學(xué)教授 ）

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