一邊是各種“高鐵盤(pán)”拔地而起，一邊是大量高鐵站周邊荒涼閑置，在不同地方的高鐵沿線，商業(yè)發(fā)展冷熱不均問(wèn)題凸顯。

繼特色小鎮(zhèn)與主題公園后，主管部門(mén)再次在新的建設(shè)領(lǐng)域提出“嚴(yán)控房地產(chǎn)化傾向”。

5月7日，發(fā)改委、自然資源部、住建部、中國(guó)鐵路總公司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)高鐵站周邊區(qū)域合理開(kāi)發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》提出，要加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌和銜接，嚴(yán)控金融和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，因地制宜、規(guī)范有序推進(jìn)高鐵車(chē)站周邊區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)。要求避免高鐵沿線產(chǎn)業(yè)布局同質(zhì)化和單一房地產(chǎn)功能開(kāi)發(fā)。

防范潛在風(fēng)險(xiǎn)

《意見(jiàn)》提出了高鐵站周邊區(qū)域合理開(kāi)發(fā)建設(shè)的四項(xiàng)基本原則：規(guī)劃協(xié)調(diào)、布局合理；量力而行、有序建設(shè)；站城一體、綜合配套；市場(chǎng)運(yùn)作、防范風(fēng)險(xiǎn)。

這被認(rèn)為與目前高鐵站周邊地區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中存在的問(wèn)題有關(guān)?！兑庖?jiàn)》提出，總體上看，我國(guó)高鐵車(chē)站周邊區(qū)域整體開(kāi)發(fā)建設(shè)仍處于起步階段，各方面對(duì)高鐵建設(shè)和城鎮(zhèn)化融合發(fā)展研究還不深入，個(gè)別地方高鐵車(chē)站周邊開(kāi)發(fā)建設(shè)不同程度地存在初期規(guī)模過(guò)大、功能定位偏高、發(fā)展模式較單一、綜合配套不完善等問(wèn)題，對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)吸引力不夠，持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)不夠牢固，潛藏著一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)家發(fā)改委城市交通規(guī)劃院院長(zhǎng)張國(guó)華表示，在目前的高鐵周邊區(qū)域開(kāi)發(fā)中，主要有三方面風(fēng)險(xiǎn)：一是與城市距離過(guò)遠(yuǎn)，產(chǎn)業(yè)和人口難以聚集帶來(lái)的鬼城、空城問(wèn)題；二是部分地區(qū)高鐵站建設(shè)盲目"高大上"，卻忽視了與周邊配套、基礎(chǔ)設(shè)施交通網(wǎng)絡(luò)的銜接，使得這些高鐵站作為交通樞紐運(yùn)轉(zhuǎn)效率偏低；三是高鐵周邊地區(qū)，或者說(shuō)高鐵新城的開(kāi)發(fā)，背后可能存在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)。

因此，在規(guī)劃層面，《意見(jiàn)》指出，要統(tǒng)一規(guī)劃，整體部署，嚴(yán)格依據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃等編制高鐵車(chē)站周邊開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)劃，合理確定開(kāi)發(fā)規(guī)模和邊界，優(yōu)化車(chē)站選址方案及車(chē)站周邊區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、人口產(chǎn)業(yè)分布，杜絕邊建設(shè)、邊規(guī)劃。

此外，在如何堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作、防范風(fēng)險(xiǎn)的原則方面，《意見(jiàn)》提出，要按照市場(chǎng)化原則運(yùn)作，創(chuàng)新投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理體制機(jī)制，強(qiáng)化政策支持保障，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)資本的積極性，推進(jìn)項(xiàng)目共建、資源共享，提升開(kāi)發(fā)建設(shè)質(zhì)量水平和效益，防范各種隱患、風(fēng)險(xiǎn)和損失。《意見(jiàn)》還專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)，“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)原則上不得舉債搞建設(shè)”。

避免盲目造城

據(jù)機(jī)構(gòu)報(bào)告顯示，截至2017年底，全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程已達(dá)12.7萬(wàn)公里，其中高鐵2.5萬(wàn)公里，穩(wěn)居世界首位，惠及180余個(gè)地級(jí)市，370余個(gè)縣級(jí)城市。據(jù)媒體報(bào)道，不少遠(yuǎn)在城郊的高鐵站周邊紛紛涌現(xiàn)"高鐵新城"。不過(guò)，即便有高鐵站點(diǎn)，但因?yàn)樾鲁堑靥幤h(yuǎn)，就業(yè)、服務(wù)等資源都比較匱乏，開(kāi)盤(pán)后市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)力明顯不足。

對(duì)此，易居研究院智庫(kù)研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)表示，部分城市把高鐵新城建設(shè)當(dāng)作一項(xiàng)重大任務(wù)推進(jìn)，但操作中比較急，容易引起各類(lèi)問(wèn)題，比如說(shuō)空置率上升。而根據(jù)《鐵路"十三五"發(fā)展規(guī)劃》，十三五期末高鐵里程將達(dá)到3萬(wàn)公里。在此情況下，對(duì)高鐵車(chē)站及周邊進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)建設(shè)顯得尤為重要。

對(duì)此，《意見(jiàn)》明確，嚴(yán)禁借高鐵車(chē)站周邊以開(kāi)發(fā)建設(shè)名義盲目搞城市擴(kuò)張?！兑庖?jiàn)》同時(shí)提出，合理確定高鐵車(chē)站選址和規(guī)模。具體包括：新建鐵路選線應(yīng)盡量減少對(duì)城市的分割，新建車(chē)站選址盡可能在城區(qū)或靠近城市建成區(qū)，確保人民群眾乘坐高鐵出行便利；高鐵車(chē)站建設(shè)要規(guī)模適當(dāng)、經(jīng)濟(jì)適用，切忌貪大求洋、追求 。

值得注意的是，《意見(jiàn)》提出，大城市初期應(yīng)開(kāi)發(fā)新建高鐵車(chē)站周邊2公里以?xún)?nèi)區(qū)域，可適當(dāng)控制預(yù)留遠(yuǎn)期發(fā)展空間，避免攤子鋪得過(guò)大、粗放低效發(fā)展。中小城市不宜過(guò)高預(yù)估高鐵帶動(dòng)作用，避免照搬照抄大城市開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，硬造特色、盲目造城。新建鐵路站場(chǎng)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地綜合開(kāi)發(fā)的邊界和規(guī)模要求，扣除站場(chǎng)用地后，同一鐵路建設(shè)項(xiàng)目的綜合開(kāi)發(fā)用地總量按單個(gè)站場(chǎng)平均規(guī)模不超過(guò)50公頃控制，少數(shù)站場(chǎng)綜合開(kāi)發(fā)用地規(guī)模不超過(guò)100公頃。

堅(jiān)決防控單純房地產(chǎn)化傾向

在集約用地方面，《意見(jiàn)》明確，有關(guān)城市要綜合考慮人口集聚規(guī)模和吸納就業(yè)情況，按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量相掛鉤要求，合理確定高鐵車(chē)站周邊用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局及土地開(kāi)發(fā)和供應(yīng)時(shí)序，堅(jiān)決防控單純房地產(chǎn)化傾向。

中原地產(chǎn)市場(chǎng)分析師張大偉表示，高鐵站周邊開(kāi)發(fā)并不是說(shuō)不能發(fā)展房地產(chǎn)，而是要有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)和配套，要跟城市自身的實(shí)際需要相吻合。

對(duì)此，《意見(jiàn)》提出，要充分發(fā)揮高鐵車(chē)站的輻射帶動(dòng)作用，圍繞人的城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，走特色化、差異化發(fā)展之路，完善基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施配套，促進(jìn)產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)，避免高鐵沿線產(chǎn)業(yè)布局同質(zhì)化和單一房地產(chǎn)功能開(kāi)發(fā)。

《意見(jiàn)》要求，有關(guān)城市要結(jié)合自身資源稟賦、優(yōu)勢(shì)特色、發(fā)展定位等，甄選出發(fā)展基礎(chǔ)條件優(yōu)越、城市特色鮮明和發(fā)展?jié)摿^大的產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建樞紐偏好型產(chǎn)業(yè)體系，避免沿線臨近站點(diǎn)形成無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、相互制約的局面。大城市高鐵車(chē)站周邊可研究有序發(fā)展高端服務(wù)業(yè)、商貿(mào)物流、商務(wù)會(huì)展等產(chǎn)業(yè)功能，中、小城市高鐵車(chē)站應(yīng)合理布局周邊產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)妥發(fā)展商業(yè)零售、酒店、餐飲等產(chǎn)業(yè)功能。

各方觀點(diǎn)

國(guó)家發(fā)改委城市交通規(guī)劃院院長(zhǎng)張國(guó)華表示，《意見(jiàn)》的提出，體現(xiàn)了高鐵站及其周邊區(qū)域的短期開(kāi)發(fā)思維向長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)思維的轉(zhuǎn)變，同時(shí)體現(xiàn)了相關(guān)部門(mén)對(duì)如何更好地統(tǒng)籌重大交通基礎(chǔ)設(shè)施與城市發(fā)展之間的關(guān)系的反思。在規(guī)劃建設(shè)層面，有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、自然資源、鐵路等部門(mén)之間的協(xié)同合作，將高鐵選線、選站和周邊區(qū)域開(kāi)發(fā)，更好地和城市功能、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)結(jié)合起來(lái)，在運(yùn)營(yíng)層面，則有利于將市場(chǎng)的力量引進(jìn)來(lái)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作。

北京市社科院副院長(zhǎng)趙弘表示，如何防止在高鐵站周邊區(qū)域出現(xiàn)新的有載體無(wú)實(shí)質(zhì)，有空間無(wú)產(chǎn)業(yè)，有名分無(wú)人口的空城、鬼城，要在規(guī)劃過(guò)程中就做好選址方案，以及周邊區(qū)域空間結(jié)構(gòu)和人口產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃。尤其要把握好高鐵站與城區(qū)、城市建成區(qū)的距離問(wèn)題，一方面，要考慮到城區(qū)的拆遷成本和高鐵站的建設(shè)效率，另一方面，要將距離與城市發(fā)展的新的空間布局相關(guān)聯(lián)，恰到好處地帶動(dòng)城市空間拓展。

易居房地產(chǎn)研究院副院長(zhǎng)楊紅旭表示，這是高鐵新城單獨(dú)被納入房地產(chǎn)調(diào)控范疇，他預(yù)計(jì)，隨著高鐵新城的開(kāi)發(fā)回歸理性，未來(lái)幾年，高鐵沿線房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)將明顯降溫。

易居房地產(chǎn)研究院智庫(kù)研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)表示，監(jiān)管層強(qiáng)化邊界思維，旨在防范高鐵新城開(kāi)發(fā)無(wú)序發(fā)展或者盲目做規(guī)模。建議各地堅(jiān)持“先規(guī)劃后開(kāi)發(fā)”思路，尤其是要有“紅線”概念，對(duì)部分用地要嚴(yán)格審批，同時(shí)加大事后監(jiān)督和考核力度。

暨南大學(xué)教授、華南城市研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)胡剛表示，高鐵站周邊發(fā)展的產(chǎn)業(yè)不應(yīng)是單一的產(chǎn)業(yè)，而應(yīng)該是復(fù)合型的，多種產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)城融合。在這個(gè)過(guò)程中也要根據(jù)城市自身的資源稟賦和特點(diǎn)，發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

廣東體改研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)彭澎表示，高鐵場(chǎng)站選址和開(kāi)發(fā)還是應(yīng)該根據(jù)城市自身的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素來(lái)做，具體問(wèn)題具體分析。小城市的高鐵場(chǎng)站也不是不能開(kāi)發(fā)。例如，一線大城市周邊的小城市由于受大城市外溢，場(chǎng)站周邊也可以充分開(kāi)發(fā)。

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