由于歷史的原因，海南省土地權(quán)屬管理基礎(chǔ)薄弱，對(duì)農(nóng)村土地的確權(quán)發(fā)證工作，一直到2002年才全面啟動(dòng)。雖然經(jīng)過(guò)這幾年的努力，農(nóng)用地的確權(quán)工作已基本完成，但是農(nóng)村宅基地確權(quán)工作仍沒(méi)有全面開展。土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件層出不窮，農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛更是十分嚴(yán)重，經(jīng)常引發(fā)群體性事件和社會(huì)治安案件，一定程度上影響了海南省社會(huì)穩(wěn)定?！稐l例》的出臺(tái)，為海南省進(jìn)一步依法確定土地權(quán)屬、處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議、維護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)利提供了依據(jù)。

《六十條》實(shí)施前由村集體使用的土地歸農(nóng)民集體所有

對(duì)于哪些土地屬于農(nóng)民集體所有，《條例》作出詳細(xì)規(guī)定，除土地改革時(shí)分給農(nóng)民并頒發(fā)了土地所有證的土地和《六十條》(即《農(nóng)村人民公社工作條例修正案》)實(shí)施時(shí)確定為集體所有的土地屬于集體所有外，對(duì)于《六十條》實(shí)施前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一直使用至申請(qǐng)確權(quán)時(shí)或者土地權(quán)屬爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)的土地也屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地，除有證據(jù)證明屬于國(guó)家或者其他農(nóng)民集體所有的以外，按目前該村農(nóng)民集體實(shí)際使用的土地確定所有權(quán)。

多年來(lái)，海南省各級(jí)政府及土地管理部門投入大量人力、物力調(diào)處土地糾紛問(wèn)題，解決了一大批糾紛案件，維護(hù)了社會(huì)安定，但仍有部分案件，因案情復(fù)雜，長(zhǎng)期未能解決。去年，海南省仍排查出非林地權(quán)屬糾紛627宗，面積24萬(wàn)多畝。

針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織連續(xù)使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織曾使用的土地至確權(quán)時(shí)或者爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)不滿20年的，土地權(quán)屬爭(zhēng)議各方均不能提交充分證據(jù)證明其土地歸屬的，《條例》規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府按以下情形確定所有權(quán)歸屬：其一，申請(qǐng)土地確權(quán)前沒(méi)有爭(zhēng)議的，土地所有權(quán)確定給正在使用的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有；其二，申請(qǐng)土地確權(quán)前已經(jīng)發(fā)生爭(zhēng)議的，根據(jù)爭(zhēng)議各方使用爭(zhēng)議地的使用現(xiàn)狀、使用時(shí)間長(zhǎng)短、生產(chǎn)活動(dòng)習(xí)慣、人口數(shù)量、人均擁有的土地?cái)?shù)量、距離遠(yuǎn)近等具體情況，確定各方土地所有權(quán)。

同時(shí)，《條例》明確規(guī)定，對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)場(chǎng)閑置、撂荒的土地，原屬村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有，且原村集體經(jīng)濟(jì)組織耕種至申請(qǐng)土地確權(quán)時(shí)無(wú)爭(zhēng)議的，確定該村農(nóng)民集體所有。原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中部分成員和土地并入國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，未并入場(chǎng)的原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，屬于未并入場(chǎng)農(nóng)民目前所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。

記者了解到，以上這些規(guī)定是國(guó)家及其他省市的有關(guān)規(guī)定中沒(méi)有的，該《條例》結(jié)合海南省實(shí)際，作出了具有操作性的創(chuàng)新規(guī)定。

海南省人大常委會(huì)副主任符桂花說(shuō)，由于當(dāng)年劃分土地范圍時(shí)方法簡(jiǎn)單粗糙，劃分不清楚，明顯合法不合理，為現(xiàn)在的糾紛埋下了伏筆。在土地資源緊缺的中部山區(qū)，農(nóng)民占用土地不均，一些農(nóng)民占有的土地比較多，而另一些人則沒(méi)有土地?，F(xiàn)在農(nóng)民之間、農(nóng)村之間、農(nóng)民與農(nóng)場(chǎng)之間、縣與縣之間的土地權(quán)屬糾紛問(wèn)題比較突出，造成國(guó)有農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)村土地耕種面積差距太大，一些農(nóng)場(chǎng)把橡膠種到農(nóng)民家門口，矛盾比較尖銳。要化解這些矛盾，出臺(tái)這個(gè)《條例》是非常必要的，將有利于進(jìn)一步規(guī)范海南省的土地管理，消除因土地確權(quán)不清造成的不安定因素。

明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受理土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件的權(quán)限范圍

《土地管理法》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)土地權(quán)屬糾紛有調(diào)查處理的權(quán)限，但是因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā穼?duì)該權(quán)限的具體內(nèi)容沒(méi)有明確，造成在實(shí)際工作中，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作出的決定涉及到土地權(quán)屬歸屬時(shí)，有關(guān)部門以及人民法院依據(jù)有關(guān)規(guī)章認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府越權(quán)。這極大地打擊了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府調(diào)處土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件的積極性。而在現(xiàn)實(shí)工作中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府調(diào)處土地權(quán)屬爭(zhēng)議有許多必要性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府熟悉情況，離爭(zhēng)議地近，有利于及時(shí)、穩(wěn)妥地解決土地權(quán)屬爭(zhēng)議。

為此，《條例》規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府除可以受理單位與個(gè)人間的權(quán)屬爭(zhēng)議案件外，還可以受理本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件，進(jìn)行調(diào)查、調(diào)解，提出處理意見，報(bào)上一級(jí)人民政府作出處理決定；土地權(quán)屬爭(zhēng)議經(jīng)調(diào)解達(dá)不成協(xié)議的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)自受理土地權(quán)屬爭(zhēng)議之日起6個(gè)月內(nèi)提出調(diào)查處理意見或者作出處理決定；土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理生效的調(diào)解書和各級(jí)人民政府依法作出的決定書是土地登記的依據(jù)。

土地確權(quán)的原則是尊重歷史，承認(rèn)現(xiàn)實(shí)，讓利于民。海南省的土地確權(quán)中較突出的還是場(chǎng)社土地糾紛。例如，海南省農(nóng)墾總局要求處理場(chǎng)社土地糾紛問(wèn)題時(shí)根據(jù)政府批準(zhǔn)的建場(chǎng)文件來(lái)辦，但海南農(nóng)場(chǎng)人均土地與農(nóng)村人均土地?cái)?shù)量相差較大，農(nóng)村土地明顯供應(yīng)不足，這就造成場(chǎng)社矛盾更加突出。

海南省人大常委會(huì)副主任畢志強(qiáng)說(shuō)，在立法調(diào)整場(chǎng)社土地關(guān)系時(shí)，既要依法保護(hù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地權(quán)益，又要從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的大局出發(fā)，合法、合理地平衡各方利益，合理配置土地資源。由于土地糾紛問(wèn)題歷史原因太復(fù)雜，特別需要依法處理此類問(wèn)題，所以這個(gè)法規(guī)的出臺(tái)顯得十分迫切。

海南省國(guó)土環(huán)境資源廳原廳長(zhǎng)、現(xiàn)任省人大常委會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工委主任林詩(shī)鑾委員認(rèn)為，目前土地權(quán)屬糾紛是社會(huì)矛盾的一個(gè)主要方面，《條例》的出臺(tái)為海南省依法處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議提供了依據(jù)，對(duì)解決權(quán)屬糾紛、協(xié)調(diào)處理社會(huì)矛盾有著重要的意義。

土地是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料?！稐l例》的制定出臺(tái)很有必要，但我們不能鼓勵(lì)非法得利，不能助長(zhǎng)搶占土地的行為。在土地確權(quán)和爭(zhēng)議處理中，政府要本著公開、公平、公正的原則，充分顯示權(quán)威性，要發(fā)揮作用。海南省人大常委會(huì)委員王傳榮說(shuō)。

明確權(quán)屬爭(zhēng)議未解決前擅自改變土地利用現(xiàn)狀的法律責(zé)任

《土地管理法》規(guī)定，土地權(quán)屬存在爭(zhēng)議，各方不得擅自改變土地利用現(xiàn)狀。這一規(guī)定對(duì)避免爭(zhēng)議中各方矛盾激化，促進(jìn)權(quán)屬爭(zhēng)議解決有重大的意義。但《土地管理法》以及其他法規(guī)、規(guī)章對(duì)于如何界定改變土地利用現(xiàn)狀行為，以及擅自改變土地現(xiàn)狀后應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，均沒(méi)有明確規(guī)定，使得在實(shí)際工作中難以把握。

為此，《條例》明確規(guī)定：在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議未解決之前，爭(zhēng)議的任何一方除繼續(xù)進(jìn)行正常的生產(chǎn)、生活活動(dòng)外，不得有下列改變土地利用現(xiàn)狀的行為：砍伐、損毀爭(zhēng)議土地上的作物、建筑物或者構(gòu)筑物；在爭(zhēng)議土地上套種、搶種、圈占或者采取其他方式損毀作物侵占土地；越界耕作、擴(kuò)大耕作面積和范圍、改變耕作方式或者將短期作物改種長(zhǎng)期作物；將農(nóng)用地改為建設(shè)用地；在爭(zhēng)議土地上更新種植長(zhǎng)期作物或者重新種植新的長(zhǎng)期作物；新建、改建、擴(kuò)建建筑物或者構(gòu)筑物；法律、法規(guī)、規(guī)章禁止的其他改變土地利用現(xiàn)狀的行為。

針對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議中一方擅自改變土地利用現(xiàn)狀的行為，《條例》明確規(guī)定，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正，對(duì)拒不改正的，可以強(qiáng)制清除其新種的林木、農(nóng)作物或新建的附著物。對(duì)違反《治安管理處罰法》規(guī)定的，由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。同時(shí)，如一方改變土地使用現(xiàn)狀，給另一方造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

此外，《條例》對(duì)未頒發(fā)過(guò)權(quán)屬證書的土地進(jìn)行確權(quán)時(shí)，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)實(shí)地核定土地權(quán)屬界線。任何單位和個(gè)人不得以“祖宗地”為由要求確認(rèn)土地權(quán)屬。

海南省人大常委會(huì)主管環(huán)境資源工作的副主任王法仁說(shuō)，相信這個(gè)《條例》對(duì)土地權(quán)屬糾紛與爭(zhēng)議的處理和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重大意義。

“該《條例》體現(xiàn)了保護(hù)農(nóng)民、保護(hù)弱勢(shì)群體利益的精神，我完全贊同。”海南省人大常委會(huì)農(nóng)村工作委員會(huì)主任龔旭光委員說(shuō)，相對(duì)于海南土地確權(quán)的歷史背景，該《條例》的出臺(tái)雖然及時(shí)和必要，但不能包打天下。從全省來(lái)看，農(nóng)民現(xiàn)有約530萬(wàn)人口，集體土地2383萬(wàn)畝，其中1300萬(wàn)畝是林地，耕地只有830萬(wàn)畝，耕地明顯不足。農(nóng)墾現(xiàn)有100多萬(wàn)人口，1200多萬(wàn)畝的土地；開發(fā)商品經(jīng)濟(jì)土地已超600萬(wàn)畝，存在社會(huì)資源分配不均的問(wèn)題。今后，土地糾紛將會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，我們應(yīng)從更高層次上思考如何解決好這個(gè)問(wèn)題。

參與起草該《條例》的海南省國(guó)土環(huán)境資源廳政策法規(guī)監(jiān)察處副處長(zhǎng)王保漢說(shuō)，目前，土地確權(quán)工作是涉及人民群眾重要財(cái)產(chǎn)權(quán)益的一項(xiàng)工作，土地權(quán)屬糾紛是社會(huì)矛盾的一個(gè)主要方面，該《條例》的出臺(tái)為對(duì)依法確認(rèn)人民群眾的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，以及對(duì)解決海南省土地權(quán)屬糾紛、化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有著重要的意義。

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