十七屆三中全會后，各地亦加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程。民進經(jīng)濟委員會在今年下半年組織了調(diào)研團隊，先后赴北京、天津、河南、河北、吉林、廣東、山東、江蘇等8個土地流轉(zhuǎn)典型省市進行調(diào)研。

本報從民進少有獲得的《我國農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)調(diào)研報告》顯示，北方流轉(zhuǎn)方式，目前呈現(xiàn)出政府“國有化”主導(dǎo)及農(nóng)村集體組織主導(dǎo)兩大模式，而南方農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，則主要為農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)為主。

負(fù)責(zé)此項調(diào)研的民進經(jīng)濟委員會主任蔡繼明對本報表示，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，南北差異相當(dāng)大。由于各地區(qū)域發(fā)展特征限制，三種流轉(zhuǎn)方式亦有其局限性，集中體現(xiàn)為流轉(zhuǎn)模式的性，各地也難以相互借鑒。與此同時，一些后續(xù)問題也相繼而生。調(diào)研組認(rèn)為，傳統(tǒng)的土地管理制度已經(jīng)阻礙了土地功能的拓展，急需改變。

南派：農(nóng)戶主導(dǎo)

三年前，廣東省政府出臺《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，把農(nóng)村建設(shè)用地納入到城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，規(guī)定在土地利用總體規(guī)劃下，建設(shè)用地使用權(quán)可以進行出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

此舉讓廣東的農(nóng)村土地管理體制改革走在了全國前列，十七屆三中全會關(guān)于土地管理制度改革的方案在一定程度上也借鑒了廣東的經(jīng)驗。但與此同時，廣東“土改”新的問題也相繼產(chǎn)生。

民進調(diào)研組在廣東發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)戶在自有宅基地上或農(nóng)村集體建設(shè)用地上進行房產(chǎn)開發(fā)及出租，能獲得巨大的資產(chǎn)收益，流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收的新途徑。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民稱，他們從改革開放前“種地”到改革開放初期“種工廠”，現(xiàn)在已經(jīng)過渡到“種房”。

以廣州白云區(qū)為例，當(dāng)?shù)赜袃煞N小產(chǎn)權(quán)房，種是在自有的宅基地上自建或合建，建成后出售或由合建人按分成占有，這樣的樓房主要是單幢低層；而另一種就是基層政府、開發(fā)商等聯(lián)合村級組織在村集體土地上進行建設(shè)出售，此類多為單幢高層或小區(qū)式。

白云區(qū)國土局備案登記的農(nóng)村（包括城中村）宅基地證約35萬宗，數(shù)量居全市各區(qū)之頭。

從數(shù)量和規(guī)模上看，以農(nóng)戶為主的“宅基房”開發(fā)、出租和出售占據(jù)了主導(dǎo)地位。蔡繼明表示，由于廣東一帶制造業(yè)發(fā)達(dá)，外來打工人口眾多，所以對此類房屋的租用需求量相當(dāng)大。

民建調(diào)研組成員告訴記者，由于深圳龍崗區(qū)已經(jīng)劃入市區(qū)，有些農(nóng)民還在自己的宅基地上建設(shè)四五樓的樓房，個別區(qū)域樓房相當(dāng)密集，樓與樓之間的距離相當(dāng)小，產(chǎn)生了大批“親吻樓”、“握手樓”。

“由于該區(qū)規(guī)劃對此類現(xiàn)象尚未協(xié)調(diào)，相信10年至20年后，隨著深圳城市化發(fā)展，這些樓房又將變成新的城中村。所以在規(guī)劃上，還是應(yīng)當(dāng)超前一點。”

調(diào)研組人士認(rèn)為，廣東農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)其實與《土地管理法》沖突較深，一方面該法規(guī)定，農(nóng)村人口一戶一宅，同時宅基地不可出租出讓，但城市居民可以兩宅三宅，而農(nóng)村卻被杜絕。

與此同時，由于城鄉(xiāng)結(jié)合部土地的巨大增值收益，非本村村民私下購購村民宅基地房屋，或向村組購購集體土地后自建樓房出租出售的現(xiàn)象比較頻繁。這也產(chǎn)生了規(guī)模巨大的宅基地和私有房屋的隱形交易。

從深圳市龍崗區(qū)的情況來看，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，龍頭企業(yè)的加入，為農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了就業(yè)機會，農(nóng)民一方面獲得豐厚的土地資產(chǎn)收益，另一方面也可獲得勞動收益。

北方流轉(zhuǎn)：政府主導(dǎo)

而北方農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，比如，天津政府“國有化”主導(dǎo)模式卻存在著性。

調(diào)研報告提出，“十一五規(guī)劃”明確提出推進天津濱海新區(qū)開發(fā)。在濱海新區(qū)2270平方公里中，按照農(nóng)業(yè)用地與城鎮(zhèn)用地1∶1的流轉(zhuǎn)目標(biāo)及相關(guān)規(guī)劃，該區(qū)將有300多平方公里的農(nóng)用地將被轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)用地。

調(diào)研組人士認(rèn)為，天津市較突出的特點是通過集體建設(shè)用地國有化的模式，通過農(nóng)民宅基地?fù)Q房和土地置換的形式，而該流轉(zhuǎn)模式需要解決的兩大關(guān)鍵性問題是：資金和土地。

以華明鎮(zhèn)為例，天津市具體的解決方法是先以宅基地?fù)Q房實現(xiàn)土地置換；同時以土地升值預(yù)期作為擔(dān)保，由政府成立融資公司（濱麗公司）向開發(fā)銀行貸款。預(yù)計建設(shè)農(nóng)民居住新區(qū)需要37億元，商業(yè)住宅區(qū)建成后收入將會有38億元，從而實現(xiàn)資金收支平衡。

上海市農(nóng)村經(jīng)濟學(xué)會常務(wù)副理事長顧吾浩對本報進一步分析，由于天津?qū)⑥r(nóng)地規(guī)劃為城市用地后，土地轉(zhuǎn)性難關(guān)突破，在置換出的土地用于工業(yè)用途或者住宅開發(fā)用途之后，同時再劃出一塊建設(shè)農(nóng)民居住新區(qū)，其建設(shè)資金正是來源于轉(zhuǎn)性的土地開發(fā)。

調(diào)研報告顯示，作為示范的天津華明鎮(zhèn)，現(xiàn)有12個村子已經(jīng)完成搬遷，農(nóng)民只需把原來的房子交出來，一平米換一平米。人均30平米，5年之后可以出租出售。

該模式難以復(fù)制，一方面是基于天津濱海新區(qū)發(fā)展的機遇，導(dǎo)致了地區(qū)建設(shè)用地升值空間大，升值部分就可以用于給農(nóng)民建筑住房。但有些地區(qū)，土地是政府的財政，則不適合此種模式。

此外，在拆遷之前，已經(jīng)有相當(dāng)一部分農(nóng)民不再依靠種地為生，區(qū)域內(nèi)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為迅速，可以為農(nóng)民的城鎮(zhèn)化提供就業(yè)保障。

北方另外一些農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，的確不如天津幸運。調(diào)研組通過在北京周邊區(qū)縣、河南省鄭州市和河北省石家莊市城鄉(xiāng)結(jié)合部調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于北方農(nóng)村缺乏資金，農(nóng)村基層組織成為農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體。

而城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)大部分用于以“土地出租”的工業(yè)開發(fā)；另一部分是從事“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)。

“土地出租”的工業(yè)開發(fā)模式，比較典型的代表是懷柔大中富樂的集體土地和廠房“聯(lián)合出租”模式；通州小堡村“反租倒包”的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式；昌平鄭各莊的農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)開發(fā)模式。村級集體經(jīng)濟在土地流轉(zhuǎn)中獲得了豐厚的收益，同時也顯著提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入。

土地管理制度阻礙發(fā)展

而與此同時，由地方政府和村集體主導(dǎo)的利益模式，在其他地方也導(dǎo)致了農(nóng)村土地用途管制失靈。

調(diào)研報告顯示，“以租代征”逃避“用途管制”而形成的集體土地流轉(zhuǎn)問題十分嚴(yán)重。根據(jù)2007年對全國90個城市的突擊審查結(jié)果，違規(guī)利用土地的宗數(shù)達(dá)到60%，涉及的土地面積達(dá)到總數(shù)的47%。

調(diào)研組人士認(rèn)為，產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因是土地的工業(yè)用途和農(nóng)業(yè)用途之間存在巨大的利益差，以及發(fā)展地方經(jīng)濟的沖動所致。

南北林林總總的流轉(zhuǎn)模式，其格局特色的模式背后難以復(fù)制，但其核心問題相似，《土地管理法》規(guī)定，任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的必須依法申請使用國有土地。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)破局關(guān)鍵在于，是否要轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍?p> 調(diào)研組認(rèn)為，傳統(tǒng)的土地管理制度已經(jīng)阻礙了土地功能的拓展，急需改變。

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