一場土地制度改革的大幕正在徐徐拉開，與外界期待的“制度變革”有所不同，這只是一次在維護現(xiàn)有二元土地制度不變前提下的“技術(shù)土改”。

農(nóng)村土地的抵押權(quán)或在三中全會后逐步“開禁”，征地制度以及其附屬收益分配制度都將進入“改革節(jié)奏”，但始終被外界看做是“同地、同價、同權(quán)”關(guān)鍵的農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)，恐將被政府控制的流轉(zhuǎn)所替代，而且短期內(nèi)不會在試點區(qū)外廣泛推行。

當(dāng)18億畝耕地事關(guān)中國國家戰(zhàn)略安全與社會穩(wěn)定之時，不改變現(xiàn)行土地基本制度的“技術(shù)土改”，已然成為中國較高決策層的現(xiàn)實選擇。

農(nóng)村土地或可抵押

對于北京平谷蘇子峪的果農(nóng)何樹祥來說，擴大再生產(chǎn)真是個難事。

他的“主業(yè)”是“種棗樹”，已經(jīng)有了5年多的歷史。由于北京平谷有“采摘經(jīng)濟”的傳統(tǒng)，何樹祥5年多的經(jīng)營還是攢下了不少錢，然而，當(dāng)他又承包了額外150畝果園之后才發(fā)現(xiàn)，自己5年間攢下的錢，離在150畝地上種滿棗樹還很遙遠。

何樹祥想起了自己正在經(jīng)營的50畝果園，他想以此抵押，向銀行貸款，但卻被婉拒，銀行告訴他，承包經(jīng)營的土地不能作為抵押，銀行自然不能放貸。

——這一切就發(fā)生在十七屆三中全會召開前的國慶節(jié)，不過，發(fā)愁的何樹祥或許還不知道，他的轉(zhuǎn)機就要來了。而在不久以后，他現(xiàn)在經(jīng)營的50畝果園，將可以作為抵押物，從銀行獲得貸款。

“相比于其他一系列敏感問題，抵押權(quán)相對簡單，因此，會率先開禁。”10月7日下午，一位接近決策層的政府人士向記者透露，十七屆三中全會審議的《中共關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（下稱決定），將對與此相關(guān)的問題進行“原則性的定調(diào)”。

記者了解到，此事目前在國務(wù)院層面已經(jīng)沒有異議，待三中全會后可能會繼續(xù)細化，并對用于抵押物的農(nóng)村土地進行分類，目前比較主流的思路是，農(nóng)民用于耕種糧食的承包的基本農(nóng)田仍不得用于抵押，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的以及農(nóng)民承包經(jīng)營的農(nóng)村集體土地則可以用于抵押。

上述政府人士告訴記者，接下來國土資源部、農(nóng)業(yè)部、人民銀行、銀監(jiān)會將共同研究抵押的具體實施辦法。在較為敏感的抵押物執(zhí)行方面，銀行將在貸款者不能還貸時，對抵押物進行處置，但在此前的工作流程中，有意引入當(dāng)?shù)卣鳛橛邢迵?dān)保，且在銀行執(zhí)行抵押物時，作為有限擔(dān)保方的地方政府，擁有優(yōu)先權(quán)。政府在收回這些抵押的土地后，再行處置。

“當(dāng)然，這些具體的技術(shù)思路還在探討過程中?！边@位政府人士強調(diào)。

農(nóng)民參與征地收益分配

農(nóng)村土地的抵押權(quán)開禁，或許是此后農(nóng)村土地改革較為實質(zhì)的新內(nèi)容，而除此之外，其他現(xiàn)行土地制度的基本框架都被保留，其中，長久以來飽受非議的“征地”制度將被保留下來，只是做技術(shù)性的改革。

“據(jù)我所知，正在修改的《土地管理法》中仍然保留了征地制度，不會廢除?！币晃粐临Y源部的官員表示，他告訴記者，十七屆三中全會的主要議題是農(nóng)村改革，土地是農(nóng)村問題的組成部分，只會做一些原則性的表述，具體的操作思路由相關(guān)部門進行細化，《土地管理法》的修改即是途徑之一，目前正由國土資源部政策法規(guī)司完成“基礎(chǔ)工作”。

記者了解到，征地制度的“技術(shù)改革”將主要集中于兩個方面，一是現(xiàn)行征地制度本身，二是征地產(chǎn)生溢價收益部分的分配制度，以后者為主。

對于征地制度本身，中國土地學(xué)會秘書長黃曉虎告訴記者，是一如既往的改革思路，即政府逐步退出非公益項目的征地，商業(yè)項目的征地工作，將由企業(yè)、政府與土地上的農(nóng)村居民協(xié)商完成，與此前確定的改革思路與方向相比，改變不大。

在三中全會后將開始推進的征地制度改革中，較具實質(zhì)意義的將是征地收益制度的分配改革。“傳統(tǒng)的征地制度下，給予農(nóng)民的征地補償與變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地進行有償出讓的價格之間存在很大的一個差價，也就是征地的收益，現(xiàn)在要逐步改革的就是這部分利益的分配方式?！鼻笆鼋咏鼪Q策層的政府人士告訴記者。

據(jù)了解，在現(xiàn)行體制下，這部分差價將頭先進入地方財政，然后再由地方財政支出，作為對失地農(nóng)民的補償。而三中全會前基本確定的改革思路是，在這筆收益進入地方財政之前，失地農(nóng)民作為主體之一，對這部分溢價收益進行先行分配。

“考慮中分配方式有兩種，一是直接的現(xiàn)金分配，二是經(jīng)營性征地項目的股權(quán)以及長期收益權(quán)分享。”一位接近國土資源部的消息人士告訴記者。

農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)“押后”

實際上，在三中全會前的土地制度改革探討中，政府內(nèi)部分歧的，即在于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題，外界一再呼吁的自由流轉(zhuǎn)以實現(xiàn)“同地、同價、同權(quán)”并未得到政策的實際操作者的完全認同，土地管理法的修改也一度因此而放緩進度。

“完全的自由流轉(zhuǎn)現(xiàn)在高層認為時機還不成熟，而且，現(xiàn)行的二元土地制度還是會被保留下來，用途管制的管理體制也會保留，所以農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)‘開禁’基本沒有可能?！鼻笆鼋咏鼪Q策層的政府人士表示。

消息人士向記者透露，代替“自由流轉(zhuǎn)”的，可能是在規(guī)劃管制、用途管制甚至是項目管制的前提下，有限制地開展政府主導(dǎo)下“經(jīng)審批、核準、同意”的流轉(zhuǎn)。而這個思路將在《土地管理法》的修改過程中有所體現(xiàn)。

記者了解到，此舉可能牽涉到的土地主要包括如下兩部分，一是農(nóng)民有償取得的集體建設(shè)用地；二是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員通過分配無償獲得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，后一種情況將受到更為嚴格的政府管制。

“耕地、基本農(nóng)田不在自由流轉(zhuǎn)的范疇?！鄙鲜鱿⑷耸肯蛴浾邚娬{(diào)。不過，他還是感到，2007年頒布的《物權(quán)法》規(guī)定，集體建設(shè)土地和宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。該規(guī)定意味著沿用現(xiàn)行法，但也被理解為為將來放開集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)預(yù)留了空間。

目前，天津、重慶等地試點進行的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)工作，都遵循著用途管制、規(guī)劃管制的原則進行。相關(guān)消息人士告訴記者，目前這一思路還未較終定案，不過即便定案，在全國試點以外區(qū)域短時期內(nèi)大規(guī)模推廣的可能性也不是太大。

“現(xiàn)行的土地制度有很多成因，受多方的制約，因此，大改的空間不大，要徹底自由流轉(zhuǎn)，就意味著政府征地比例的逐步降低，這對于先行分稅制之下的地方財政收入是個問題，”農(nóng)業(yè)問題專家，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長溫鐵軍告訴記者，“流轉(zhuǎn)是個涉及制度的根本問題，需要其他領(lǐng)域的配套改革才能實現(xiàn)。”他強調(diào)，整個農(nóng)村土地制度的改革也都是如此。

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