作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜改試驗區(qū)，成都市在地權改革上獲得了更大的空間，而一場地震巨災，也讓成都面臨著更急迫的來自民間的變革需求。

中秋節(jié)這，一封由中共成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會、成都市國土資源局聯(lián)合發(fā)出的函件轉交到了成都市委書記李春城手上。

記者看到的這份“成統(tǒng)籌[2008]93號”文《關于重災區(qū)農戶災毀住房聯(lián)建等有關事項的通知》中關于農村集體性質土地產權的規(guī)定已經做了如下突破：

農戶與聯(lián)建方共同向市(縣)國土資源局提出土地登記申請，市(縣)國土資源局對農戶的原宅基地使用證進行變更，為農戶自住用地發(fā)放集體建設用地使用證，土地用途為住宅；為聯(lián)建方使用的剩余集體建設用地發(fā)放集體建設用地使用證，土地用途為非住宅(包括商業(yè)、旅游業(yè)、服務業(yè)等)，土地使用年限參照國有建設用地出讓年限或自行協(xié)商確定。

兩張產權證，在面積分割清晰，但是事實上又是共同使用同一地塊，借著這種類似于“一國兩制”的巧妙方式，成都市在農村集體土地產權問題上取得了突破。

“以前這些可都是違法的，城鎮(zhèn)居民不能到農村購購宅基地，和農民聯(lián)建房屋也不允許，原先青城山腳下有大量這樣性質的別墅，都處在地下交易的狀態(tài)，通常的應對之道就是‘以租代售’，一租就是70年。”成都市都江堰市青城山鎮(zhèn)“災后農房重建專業(yè)小組”成員、該鎮(zhèn)黨政辦主任姜娟告訴記者，“這樣的政策口子一開，集體性質的土地和國有土地一樣，同地同權，變成了‘真產權’，農民作為交易主體用自己的土地、房產名正言順的進行產權交易，藉此分享了成都做為綜改試驗區(qū)的改革成果?！?p>災后重建引發(fā)改革需求

成都市針對都江堰、彭州、崇州市、大邑縣、邛崍市這幾個地震災區(qū)出臺的這一規(guī)定，觸動了新一輪土地改革的敏感神經線——較核心的改革正是在農村集體土地財產權實現(xiàn)的形式和制度上的改革，其次是建立土地使用的責任體系。

早在上世紀80年代出臺的《土地管理法》就提出我國將實行較嚴格的土地管理制度。而截至目前，中國還沒有建立起一套非常完善、跟市場經濟完全接軌的土地管理制度。其中有三個制度基本沒有建立起來：一是明晰的產權制度，無論是國有土地還是集體土地；二是利用經濟手段對土地資源調整的補償制度；三是對土地資源使用管理的責任體系。

而在這三個制度中，處于邏輯起點的是土地產權制度。依據(jù)我國的《土地管理法》、《物權法》等法律法規(guī)，農村的宅基地只能供農民使用，城鎮(zhèn)居民不允許在農民的宅基地上建房，同時宅基地上的建房必須符合統(tǒng)一標準，宅基地上建房的用途原則上只能用作農民住房。

“就算是按照土地補償費和安置補助費的總和的較高限度，即土地被征收前三年平均年產值的三十倍。國家對于農村集體性質土地的征收標準，相比現(xiàn)有的土地交易市場的價格，也是偏低的?！鼻喑巧芥?zhèn)“災后農房重建專業(yè)小組”一位負責人告訴記者。

事實上正是因為國有土地的“大產權”和集體土地的“小產權”之間的這種巨大的利差，導致了在現(xiàn)有《土地管理法》框架之下地方政府和來自基層村鎮(zhèn)政府的種種對應之道。

“無論怎么做，都繞不開集體土地產權的不明晰，這樣直接導致土地成本過低，農民沒有相應的補償，地方政府往往通過開發(fā)土地來獲得巨大收益?；鶎诱虿吝吳颍鲗С善_發(fā)形成規(guī)模的小產權房。”四川省社科院陳武元教授對記者說。

本報記者曾經在邛崍市羊安鎮(zhèn)對當?shù)氐摹巴恋負Q社保”進行的調查發(fā)現(xiàn)，農民用自己的一畝土地換來的僅僅是每年200多元的社保。在大邑縣，“土地換身份”則直接導致了大量農村失業(yè)人口的增加。

“為了災后重建，國家補償給每戶受災農民補償2萬元(政府1萬元，地方財政支出1萬元)，但是從我們的調查來看，要建成恒久性住房，至少需8萬-10萬元，為了渡過這個難關，一個有效的籌資途徑是動員社會閑散資金與災區(qū)農民合伙聯(lián)建新居。為受災農民解困，為政府分憂。”陳武元教授自災后不久就開始進行社會調查，提出這樣的呼吁，“在大災面前，政府應該放寬政策?！?p>按照陳武元教授的設想：引進社會資金，合建房屋由農戶與投資方采取自愿協(xié)商的辦法進行，建筑用地原則上不超過村社核定的宅基地面積，房屋設計符合防震要求，產權分割雙方協(xié)商，政府給予辦理房屋產權證。聯(lián)建房屋并非“小產權”，受法律保護，產權可以出租、轉讓和抵押。房屋使用年限由合建雙方約定。為了避免建成后遇到重大建設項目引入而拆遷，因此建前的選址要經規(guī)劃部門核定。經核定后建成的房屋，遇到重大項目建設確定需要進行拆遷的，只要有房屋產權證，就應獲得相應的補償。

不包括商品房開發(fā)

正是來自民間的重建需求催生了改革。

在如今的震區(qū)，“聯(lián)建”已經成為熱門語匯。記者在位于龍門山腳下的都江堰市虹口鄉(xiāng)，處處可見公路兩旁插著許多寫著“聯(lián)建招商”的招牌。沒有資金建房子的農民，至今還住在路邊的帳篷里。

記者在青城鎮(zhèn)政府大院里看到的成都市政府指導災后重建的推薦房型示意圖上，一座159平方米的藏羌風格房屋的占地140平方米，壩區(qū)造價為159000元，山區(qū)造價為190800元；一座川西風格的1809平方米的民居，壩區(qū)造價為180000元，山區(qū)為216000元。

但是對于這樣一項政策性極強的工作，沒有政府制定相關政策法規(guī)進行引導和管理，城鄉(xiāng)“聯(lián)建”只能是一句空話。

2008年8月31日，就在青城山鎮(zhèn)的政府大院里，成都市政府組織了來自規(guī)劃、國土、貸款、擔保、房管、法律等相關十數(shù)個部門針對“聯(lián)建”政策召開了現(xiàn)場推介會。

“一下子來了200多家，都是有聯(lián)建意愿的，但是到了國土資源局這里碰到了釘子。按照當時的政策，對于持有資金的聯(lián)建方，只能給房產證，不發(fā)土地證，(聯(lián)建方)馬上就走了80多家。大家擔心的還是沒有保障，兩證不全，就算達成了契約，也很容易引起法律上的糾紛。”姜娟介紹說。

“直到前天我們接到了李春城書記批示的成都市統(tǒng)籌委和成都市國土資源局的93號文，才知道口子已經破了。農村集體土地同樣按照40年的期限到房地產交易進行產權交易，可謂實現(xiàn)了同地同權，”姜娟說，“但是口子破了之后，大家聯(lián)建的意愿又不那么迫切了，因為他們看到了更大的機會?！?p>青城山鎮(zhèn)味江村12組的村民在知道這個消息之后已經召開村民會議制定了“二次確權”的操作流程，在辦理完正式國土、規(guī)劃、環(huán)保等報建手續(xù)之后，進入“開工建設——安置區(qū)建成，村民入住——原宅基地復耕，還林——集體建設用地總量不變，增減平衡，二次確權——分別為農戶、投資企業(yè)辦理《集體建設用地使用權證》和《房屋產權所有權證》”，較后投資企業(yè)按照規(guī)定啟動產業(yè)項目建設。

這個村小組只有16戶48人，擁有流轉土地300畝(其中集體建設用地23.9畝)，目前已有北京昊海立德科技有限公司作為資金引進方對味江村12組進行土地綜合整理和產業(yè)開發(fā)，按照人均40平方米進行安置房建設。

“青城山鎮(zhèn)的農民對于外來的合作方要求必須先建安置房，而且必須是高端的小區(qū)，建成之后節(jié)約下來的土地才轉讓給企業(yè)做產業(yè)開發(fā)?！苯暾f。

不過，負責擬定93號文的成都市國土資源局副局長黃曉蘭解釋說：所謂的產業(yè)開發(fā)，不能包括商品房的開發(fā)。

“這樣的做法和聯(lián)建是兩回事，我擔心這樣做，又會出現(xiàn)大產權和小產權之間的爭議，開發(fā)商不可能不做商品房的開發(fā)?？谧娱_了不代表這樣的做法就能成為推廣的樣本?！标愇湓淌诒磉_了他的憂慮。

黃曉蘭告訴記者：目前，對農村集體建設土地進行的二次確權，只在地震重災區(qū)進行試點，還沒有向全省推廣。

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