我國農村土地流轉，幾乎成為近十年來所有社會科學門類討論與研究的焦點。盡管如此，也仍然沒能看到在一個可預見的期限內得以解決的可能。為什么會出現這樣的情形，我想，這與我們對農村土地使用權流轉的一些基本性問題的認識不無關系。

一、科學地看待農村土地流轉的“效率”價值功能

市場機制的靈魂在于它的“效率”價值功能，“效率”又通過市場自由流轉得以實現。正因為如此，我們才不遺余力地呼吁盡快建立我國農村土地流轉制度，并試圖以此破解我國的“三農問題”難題。但是我們也應當清醒地認識到：

(1)我國農村土地承載的國家糧食安全，無論是現在還是將來都無法取代；

(2)盡管農民對土地的生存依賴不如從前，但在相當長的一個時期內，仍然不能完全消滅；

(3)土地流轉僅僅是實現“效率”的手段，它不是目的，流轉制度也不必然帶來農業(yè)土地利用效率。這些基本因素的存在和不可改變，決定了我國農業(yè)及其農業(yè)土地利用制度運用市場機制的有限性與局限性。

因此，破解我國“三農問題”難題，縮小城鎮(zhèn)與農村的差距，除了構建農村土地流轉制度之外，更為重要的應當是通過統籌城鄉(xiāng)發(fā)展、農業(yè)生產組織形式與生產方式創(chuàng)新、城鎮(zhèn)化進程、以工哺農和以城帶鄉(xiāng)制度機制等綜合配套措施，系統地加以解決。

總之，我們應當理性分析與看待農村土地流轉的作用，準確給予定位，不過分地夸大它對“三農問題”的價值功能。

二、建立農村土地流轉制度應當從制度基礎改革入手

在現行的農村土地承包經營權法律制度基礎上，不可能創(chuàng)新一項真正的農村土地流轉法律制度。道理很簡單，我國現行的農村土地承包法律制度，完全以農民的生存保障為基礎，以社會公平的價值理念為目標，它遵循了“需要就是權利”的社會保障規(guī)則。

因此，無論如何我們也難以看到承包土地使用權自由流轉的市場繁榮景象。即使我們的《物權法》明確土地承包經營權是一項獨立的物權，我們也不難預見：并不會因此而出現承包土地經營權自由流動的農村土地流轉市場。

只有我們不再以“公平”價值目標作為農村土地利用制度的基礎，不再讓農村承包土地使用權肩負農民生存保障社會功能，農村土地使用權的流轉才有真正的可能。

因此，農村土地流轉制度創(chuàng)新的難點，并不在于設計一套流轉規(guī)則，而是創(chuàng)新一項能夠自由流動的農村土地的權利類型。對于土地使用權的流轉與交易本身，我們并不陌生，從小到大，誰不會購賣東西！核心問題在于進入市場交易的“東西”的可交易性及可交易程度。

我們《農村土地承包法》不是用一節(jié)專門規(guī)定土地承包經營權的流轉嗎？但我們并沒有由此而看到一個發(fā)達的承包土地經營權的交易市場。同樣的原因，我們也不應當對新的《物權法》關于土地承包經營權是一項物權的定性抱以更大的期望。

總而言之，建立農村土地使用權流轉制度的關鍵，在于設計一項能夠真正自由流動的，符合交易法律特征的，能夠促進交易繁榮的農村土地使用權的權利類型，以替代目前并非以自由流轉為目的而設立的承包土地經營權。

三、創(chuàng)新農村土地使用權流轉法律制度五項基礎性工作：

1、擬制一項在法律上能夠自由流動的可供市場交易的土地權利。我國的土地公有制，決定了集體土地所有權的不可交易性，現行的以農民生存保障為基礎建立的農村承包土地經營權，事實證明也不可能肩負起這項歷史的重任。道理其實非常簡單：因為農村土地承包經營權本來就不是以市場交易為目標而設計。因此，現行的農村土地承包經營權的流轉，較終無法逾越法律上的四大障礙：

(1)與《公司法》有限責任公司股東人數較高限制的沖突。我國《公司法》規(guī)定的有限責任公司股東較多不超過50人，但許多集體經濟組織以承包土地使用權為核心的股份制改造，其土地承包經營權的集體成員，遠遠不止50人。

(2)與《公司法》不得撤回投資的原則沖突。土地承包經營權人，將土地使用權作價入股， 于30年承包期的土地承包經營權扣除已經使用的年限后的剩余年限的權利。本輪土地承包期屆滿，另一輪土地承包重新配置土地權利時，承包土地必須依法在重新配置權利時的集體成員中重新進行分配。因此，依據《公司法》運行的權利與依據《土地承包法》運行的權利始終無法對接。

(3)與《公司法》的出資規(guī)定沖突。按照《公司法》的規(guī)定，公司注冊資本的實物出資應有一定的比例限制，現金資本一般不低于30%，而現行多數農村集體經濟組織的股份制改革，都幾乎全部以土地承包經營權實物形態(tài)出資。

(4)與《土地管理法》耕地的特殊保護原則相沖突。我國《土地管理法》嚴格的農業(yè)土地用途管制法律規(guī)定，使農村以土地承包經營權為核心的股份制企業(yè)無法像一般企業(yè)依法承擔民事責任，一旦企業(yè)破產或者其他原因產生清算，農業(yè)土地會按規(guī)定無條件還給農民耕種。即使是采取抵押的流轉方式，但也由于對土地承包經營權的諸多限制而導致實際上難以將承包土地用于抵償債務。因此，以農村土地使用權的靈活流轉為目標設置一項獨立的土地權利，才是創(chuàng)新農村土地流轉制度的關鍵。

2、統一一個計量標準。目前我國農村的土地面積，基本上都以習慣“畝”作為計量單位，這種由歷史沿襲下來的習慣畝，在不同的區(qū)域其面積各不相同。一些地方的一畝可能是標準的667平方米，而在另一些地方一畝可能會超過1000平方米。如果連交易的標的都不確定，怎么可能進行公平交易呢。因此，必須痛下決心，按照《中華人民共和國計量法》的規(guī)定，對重慶市農村土地面積逐一普查、測量和登記。這項基礎性任務不完成，也就不可能有正常有序的土地使用權流轉市場。

3、建立一項科學合理的農業(yè)土地用途分類與管制制度。在人們越來越重視土地經濟價值的社會背景下，土地的用途與經濟效益直接相關。.我們的立法與決策之所以不敢徹底放開我國農村土地使用權的流轉，其根本原因就在于我們沒有一個完善與發(fā)達的用途管制制度。.同時，也只有在完善的用途管制法律制度下，才能真正地避免，農村土地流轉改革過程，再次成為城里有錢人發(fā)起的與城市房地產市場改革初期相類似的農村“圈地運動”，才能使農村土地流轉制度的改革實踐，真正成為惠及農民“惠民工程”。

4、建立一個有效的流轉中介服務機構和信息平臺。一個真正繁榮的農村土地流轉市場，可以將城市的資金、技術、人才、項目等市場要素和資源與農村的農業(yè)土地使用權迅速、有效地連接起來，實現各種資源要素在城鄉(xiāng)之間的優(yōu)化配置與整合。.

5、確立一個統一的土地權利登記機構和登記制度。.土地作為典型的不動產，已經十分依賴權利登記制度的完善.。目前，重慶市城鎮(zhèn)房地產登記制度已經建立并完善，但農村土地及房地產權利登記，尚屬空白。因此，建立一個完備的農村土地及房地產權利登記制度勢在必行。

(作者為西南政法大學副校長、重慶市政府決策咨詢專家成員、重慶市統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革專業(yè)小組法律顧問。本報記者吳紅纓采訪整理)

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