我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，幾乎成為近十年來所有社會科學(xué)門類討論與研究的焦點(diǎn)。盡管如此，也仍然沒能看到在一個可預(yù)見的期限內(nèi)得以解決的可能。為什么會出現(xiàn)這樣的情形，我想，這與我們對農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一些基本性問題的認(rèn)識不無關(guān)系。

一、科學(xué)地看待農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的“效率”價值功能

市場機(jī)制的靈魂在于它的“效率”價值功能，“效率”又通過市場自由流轉(zhuǎn)得以實(shí)現(xiàn)。正因?yàn)槿绱?，我們才不遺余力地呼吁盡快建立我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，并試圖以此破解我國的“三農(nóng)問題”難題。但是我們也應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到：

(1)我國農(nóng)村土地承載的國家糧食安全，無論是現(xiàn)在還是將來都無法取代；

(2)盡管農(nóng)民對土地的生存依賴不如從前，但在相當(dāng)長的一個時期內(nèi)，仍然不能完全消滅；

(3)土地流轉(zhuǎn)僅僅是實(shí)現(xiàn)“效率”的手段，它不是目的，流轉(zhuǎn)制度也不必然帶來農(nóng)業(yè)土地利用效率。這些基本因素的存在和不可改變，決定了我國農(nóng)業(yè)及其農(nóng)業(yè)土地利用制度運(yùn)用市場機(jī)制的有限性與局限性。

因此，破解我國“三農(nóng)問題”難題，縮小城鎮(zhèn)與農(nóng)村的差距，除了構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度之外，更為重要的應(yīng)當(dāng)是通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式與生產(chǎn)方式創(chuàng)新、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、以工哺農(nóng)和以城帶鄉(xiāng)制度機(jī)制等綜合配套措施，系統(tǒng)地加以解決。

總之，我們應(yīng)當(dāng)理性分析與看待農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的作用，準(zhǔn)確給予定位，不過分地夸大它對“三農(nóng)問題”的價值功能。

二、建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度應(yīng)當(dāng)從制度基礎(chǔ)改革入手

在現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)法律制度基礎(chǔ)上，不可能創(chuàng)新一項(xiàng)真正的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度。道理很簡單，我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包法律制度，完全以農(nóng)民的生存保障為基礎(chǔ)，以社會公平的價值理念為目標(biāo)，它遵循了“需要就是權(quán)利”的社會保障規(guī)則。

因此，無論如何我們也難以看到承包土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的市場繁榮景象。即使我們的《物權(quán)法》明確土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)，我們也不難預(yù)見：并不會因此而出現(xiàn)承包土地經(jīng)營權(quán)自由流動的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。

只有我們不再以“公平”價值目標(biāo)作為農(nóng)村土地利用制度的基礎(chǔ)，不再讓農(nóng)村承包土地使用權(quán)肩負(fù)農(nóng)民生存保障社會功能，農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)才有真正的可能。

因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的難點(diǎn)，并不在于設(shè)計(jì)一套流轉(zhuǎn)規(guī)則，而是創(chuàng)新一項(xiàng)能夠自由流動的農(nóng)村土地的權(quán)利類型。對于土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與交易本身，我們并不陌生，從小到大，誰不會購賣東西！核心問題在于進(jìn)入市場交易的“東西”的可交易性及可交易程度。

我們《農(nóng)村土地承包法》不是用一節(jié)專門規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)嗎？但我們并沒有由此而看到一個發(fā)達(dá)的承包土地經(jīng)營權(quán)的交易市場。同樣的原因，我們也不應(yīng)當(dāng)對新的《物權(quán)法》關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)物權(quán)的定性抱以更大的期望。

總而言之，建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的關(guān)鍵，在于設(shè)計(jì)一項(xiàng)能夠真正自由流動的，符合交易法律特征的，能夠促進(jìn)交易繁榮的農(nóng)村土地使用權(quán)的權(quán)利類型，以替代目前并非以自由流轉(zhuǎn)為目的而設(shè)立的承包土地經(jīng)營權(quán)。

三、創(chuàng)新農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度五項(xiàng)基礎(chǔ)性工作：

1、擬制一項(xiàng)在法律上能夠自由流動的可供市場交易的土地權(quán)利。我國的土地公有制，決定了集體土地所有權(quán)的不可交易性，現(xiàn)行的以農(nóng)民生存保障為基礎(chǔ)建立的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)，事實(shí)證明也不可能肩負(fù)起這項(xiàng)歷史的重任。道理其實(shí)非常簡單：因?yàn)檗r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)本來就不是以市場交易為目標(biāo)而設(shè)計(jì)。因此，現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，較終無法逾越法律上的四大障礙：

(1)與《公司法》有限責(zé)任公司股東人數(shù)較高限制的沖突。我國《公司法》規(guī)定的有限責(zé)任公司股東較多不超過50人，但許多集體經(jīng)濟(jì)組織以承包土地使用權(quán)為核心的股份制改造，其土地承包經(jīng)營權(quán)的集體成員，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止50人。

(2)與《公司法》不得撤回投資的原則沖突。土地承包經(jīng)營權(quán)人，將土地使用權(quán)作價入股， 于30年承包期的土地承包經(jīng)營權(quán)扣除已經(jīng)使用的年限后的剩余年限的權(quán)利。本輪土地承包期屆滿，另一輪土地承包重新配置土地權(quán)利時，承包土地必須依法在重新配置權(quán)利時的集體成員中重新進(jìn)行分配。因此，依據(jù)《公司法》運(yùn)行的權(quán)利與依據(jù)《土地承包法》運(yùn)行的權(quán)利始終無法對接。

(3)與《公司法》的出資規(guī)定沖突。按照《公司法》的規(guī)定，公司注冊資本的實(shí)物出資應(yīng)有一定的比例限制，現(xiàn)金資本一般不低于30%，而現(xiàn)行多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股份制改革，都幾乎全部以土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)物形態(tài)出資。

(4)與《土地管理法》耕地的特殊保護(hù)原則相沖突。我國《土地管理法》嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)土地用途管制法律規(guī)定，使農(nóng)村以土地承包經(jīng)營權(quán)為核心的股份制企業(yè)無法像一般企業(yè)依法承擔(dān)民事責(zé)任，一旦企業(yè)破產(chǎn)或者其他原因產(chǎn)生清算，農(nóng)業(yè)土地會按規(guī)定無條件還給農(nóng)民耕種。即使是采取抵押的流轉(zhuǎn)方式，但也由于對土地承包經(jīng)營權(quán)的諸多限制而導(dǎo)致實(shí)際上難以將承包土地用于抵償債務(wù)。因此，以農(nóng)村土地使用權(quán)的靈活流轉(zhuǎn)為目標(biāo)設(shè)置一項(xiàng)獨(dú)立的土地權(quán)利，才是創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的關(guān)鍵。

2、統(tǒng)一一個計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)。目前我國農(nóng)村的土地面積，基本上都以習(xí)慣“畝”作為計(jì)量單位，這種由歷史沿襲下來的習(xí)慣畝，在不同的區(qū)域其面積各不相同。一些地方的一畝可能是標(biāo)準(zhǔn)的667平方米，而在另一些地方一畝可能會超過1000平方米。如果連交易的標(biāo)的都不確定，怎么可能進(jìn)行公平交易呢。因此，必須痛下決心，按照《中華人民共和國計(jì)量法》的規(guī)定，對重慶市農(nóng)村土地面積逐一普查、測量和登記。這項(xiàng)基礎(chǔ)性任務(wù)不完成，也就不可能有正常有序的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。

3、建立一項(xiàng)科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)土地用途分類與管制制度。在人們越來越重視土地經(jīng)濟(jì)價值的社會背景下，土地的用途與經(jīng)濟(jì)效益直接相關(guān)。.我們的立法與決策之所以不敢徹底放開我國農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，其根本原因就在于我們沒有一個完善與發(fā)達(dá)的用途管制制度。.同時，也只有在完善的用途管制法律制度下，才能真正地避免，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革過程，再次成為城里有錢人發(fā)起的與城市房地產(chǎn)市場改革初期相類似的農(nóng)村“圈地運(yùn)動”，才能使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革實(shí)踐，真正成為惠及農(nóng)民“惠民工程”。

4、建立一個有效的流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和信息平臺。一個真正繁榮的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，可以將城市的資金、技術(shù)、人才、項(xiàng)目等市場要素和資源與農(nóng)村的農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)迅速、有效地連接起來，實(shí)現(xiàn)各種資源要素在城鄉(xiāng)之間的優(yōu)化配置與整合。.

5、確立一個統(tǒng)一的土地權(quán)利登記機(jī)構(gòu)和登記制度。.土地作為典型的不動產(chǎn)，已經(jīng)十分依賴權(quán)利登記制度的完善.。目前，重慶市城鎮(zhèn)房地產(chǎn)登記制度已經(jīng)建立并完善，但農(nóng)村土地及房地產(chǎn)權(quán)利登記，尚屬空白。因此，建立一個完備的農(nóng)村土地及房地產(chǎn)權(quán)利登記制度勢在必行。

(作者為西南政法大學(xué)副校長、重慶市政府決策咨詢專家成員、重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革專業(yè)小組法律顧問。本報記者吳紅纓采訪整理)

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