現(xiàn)有宅基地制度安排同我們對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行社會(huì)主義改造的認(rèn)識(shí)過(guò)程和實(shí)踐過(guò)程緊密相關(guān)

新中國(guó)成立以來(lái)，隨著農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革和上層建筑領(lǐng)域里發(fā)生的種種變革，我國(guó)農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了六次比較重要的變遷過(guò)程。

1950年頒布的《土地改革法》，明確規(guī)定我國(guó)實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。這里當(dāng)然就包括了宅基地的農(nóng)民個(gè)人所有。

合作化時(shí)期，土地所有制關(guān)系發(fā)生了重大變革。合作化的核心是農(nóng)村土地集體所有制關(guān)系的建立，這個(gè)時(shí)期在生產(chǎn)用地的農(nóng)民所有制向集體所有制轉(zhuǎn)變的時(shí)候，并沒(méi)有對(duì)農(nóng)民宅基地和房屋的私人產(chǎn)權(quán)屬性提出改變。

公社化初期，農(nóng)村集體所有制的公有化程度進(jìn)一步發(fā)展，已經(jīng)實(shí)行高度集中統(tǒng)一的大集體所有制，取消了農(nóng)民退社的自由，但仍然沒(méi)有對(duì)農(nóng)民宅基地的原有產(chǎn)權(quán)使用規(guī)定做出改變。

公社化高潮時(shí)期，規(guī)定了宅基地歸集體所有，同時(shí)規(guī)定房屋屬農(nóng)民私有，形成了“一宅兩制”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。1962年通過(guò)的《人民公社工作條例修正草案》中，次規(guī)定農(nóng)村宅基地“歸生產(chǎn)隊(duì)所有”，“不準(zhǔn)出租和購(gòu)賣(mài)”。同時(shí)承認(rèn)房屋歸農(nóng)民所有，可以出租和購(gòu)賣(mài)。這項(xiàng)規(guī)定在1982年寫(xiě)入《憲法》，正式形成了“一宅兩制”的產(chǎn)權(quán)制度，即宅基地和房屋分屬于集體所有和農(nóng)民所有。

改革開(kāi)放后的20世紀(jì)80年代，明確規(guī)定了具有面積限額的一戶(hù)一宅制度，同時(shí)允許宅基地使用權(quán)隨房屋購(gòu)賣(mài)而轉(zhuǎn)移，以及允許某些城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口可以申請(qǐng)使用宅基地建房。這個(gè)時(shí)期，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，較有代表性的是1982年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》和1986年6月公布的《土地管理法》(1998年8月修訂)。這些政策法規(guī)明確規(guī)定，農(nóng)民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，面積要有限額。同時(shí)，這些政策法規(guī)也允許宅基地使用權(quán)隨房屋購(gòu)賣(mài)而轉(zhuǎn)移。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，不能為在農(nóng)村購(gòu)購(gòu)房屋的城市居民發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。這個(gè)時(shí)期出臺(tái)了三個(gè)較具代表性的文件，即1999年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》、2004年10月《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、2004年11月國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》，嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，不能為在農(nóng)村購(gòu)購(gòu)房屋的城市居民發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證，嚴(yán)禁城市居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。

通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度變遷的考察，可以得到兩個(gè)基本認(rèn)識(shí)。

，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度的變遷，同我們對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行社會(huì)主義改造的認(rèn)識(shí)過(guò)程和實(shí)踐過(guò)程相關(guān)。新中國(guó)成立后，在土改中實(shí)行土地的農(nóng)民所有制。在全國(guó)農(nóng)業(yè)合作化完成之后，我們的指導(dǎo)思想是加快社會(huì)主義公有化發(fā)展的進(jìn)程，表現(xiàn)在農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系方面，就是集體所有制程度越來(lái)越高，先是土地生產(chǎn)資料的全部集體化，之后逐步擴(kuò)展到農(nóng)民家庭的宅基地，建立起了一個(gè)人民公社集體所有制，它幾乎涵蓋全部農(nóng)村生活的生產(chǎn)關(guān)系體系。

，在高度集體化的所有制和農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系體系中，農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)制度的安排是有合理性的。這種所有制和生產(chǎn)關(guān)系體系的基本支撐，是農(nóng)村土地完全歸集體所有。同時(shí)，掌握土地所有權(quán)的集體組織又必須給自己成員以基本住房保障，從而需要把宅基地使用權(quán)交給農(nóng)民。這樣，宅基地作為一種集體公共產(chǎn)品和保障性產(chǎn)品，就不具有商品屬性，也不具有完全財(cái)產(chǎn)權(quán)利的資本屬性。

隨著城市化和市場(chǎng)化深入發(fā)展，現(xiàn)有宅基地產(chǎn)權(quán)制度面臨一系列深刻問(wèn)題和矛盾，需要認(rèn)真研究解決

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城市化和市場(chǎng)化深入發(fā)展，現(xiàn)有宅基地產(chǎn)權(quán)制度表現(xiàn)出三大突出問(wèn)題：

宅基地的福利性分配和無(wú)償使用，導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)村人口減少和村莊用地?cái)U(kuò)大并存的悖論。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般規(guī)律，當(dāng)一個(gè)國(guó)家城市化加速發(fā)展時(shí)，因大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村居住用地總量會(huì)相應(yīng)減少，土地得到節(jié)約使用和集約配置。但目前我國(guó)卻出現(xiàn)了一種相反的情況。1978年-2006年，我國(guó)城市化率從 17．93％提高到25．98％，年均增長(zhǎng)93％；其中， 1996-2006年平均每年增長(zhǎng)1．34％。正是在城市化水平提高較快的這后10年中，全國(guó)農(nóng)村人口減少了1．23億，人均宅基地面積卻從0．29畝上升到0．34畝。在這10年全國(guó)共增加的100萬(wàn)畝村莊用地中，新增宅基地就約占80萬(wàn)畝左右。

現(xiàn)行宅基地制度實(shí)行福利性分配和無(wú)償使用，這種本質(zhì)上屬于按需分配的集體公共產(chǎn)品，很難有效制約農(nóng)民家庭要求無(wú)償擴(kuò)大宅基地占用的強(qiáng)烈沖動(dòng)，宅基地面積超標(biāo)和“一戶(hù)多宅”的情況普遍存在，減人不減地已成為一種慣性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980年到1996年我國(guó)耕地共減少6051萬(wàn)畝，其中農(nóng)村新建房占用411．4萬(wàn)畝，成為耕地流失加劇的一個(gè)重要原因。

宅基地不能充分流轉(zhuǎn)和進(jìn)行正常市場(chǎng)交易，造成宅基地資源大量閑置，同時(shí)隱形流轉(zhuǎn)與交易大量存在。

我國(guó)工業(yè)化、城市化的加速發(fā)展，出現(xiàn)了農(nóng)村人口的歷史性轉(zhuǎn)移、遷徙，已經(jīng)約有2億～3億農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市就業(yè)、居住，使當(dāng)前農(nóng)村居民的住房情況出現(xiàn)了復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性變化。主要有四種類(lèi)型：，完全居住型；，不完全居住型；第三，完全不居住型；第四，租約型。農(nóng)村“空心戶(hù)”和“空心村”已經(jīng)成為比較普遍的現(xiàn)象。

另一方面，在實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中，由于城市化發(fā)展引起城鄉(xiāng)人口對(duì)向流動(dòng)和多向流動(dòng)，城鄉(xiāng)居民大量混居和村民人口與非村民人口大量混居已經(jīng)成為一種趨勢(shì)，產(chǎn)生了巨大的農(nóng)村住房需求。在不允許農(nóng)村宅基地及房屋向非農(nóng)流轉(zhuǎn)的制度規(guī)定下，必然導(dǎo)致形成一個(gè)日趨活躍的宅基地隱形市場(chǎng)。尤其是在城鄉(xiāng)接合部的城郊地區(qū)，農(nóng)民宅基地私下流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)達(dá)到 10％-15％左右，有的地方甚至達(dá)到40％以上。

宅基地的非商品化、非資本化和非市場(chǎng)化，是造成當(dāng)前市場(chǎng)發(fā)展中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益損失的一個(gè)重要因素。

我國(guó)城市的房地產(chǎn)已經(jīng)進(jìn)入高度市場(chǎng)化發(fā)展階段，住房已經(jīng)成為城市居民較重要的市場(chǎng)化財(cái)產(chǎn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)大約占城市居民資產(chǎn)總量的 70％-80％。在這種情況下，如果繼續(xù)維持農(nóng)村宅基地的非商品化、非資本化和非市場(chǎng)化，農(nóng)民住房不能享受同城市居民住房一樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和可能獲得的財(cái)產(chǎn)性收入，對(duì)農(nóng)民來(lái)講就不再是利益保護(hù)，而是一種財(cái)產(chǎn)利益的制度性損失了。

按照十七大關(guān)于“發(fā)展和完善各類(lèi)生產(chǎn)要素市場(chǎng)”的方針，把農(nóng)村宅基地納入生產(chǎn)要素市場(chǎng)的體系之中，建立農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)基本方向

解決農(nóng)村宅基地面臨的問(wèn)題和矛盾，現(xiàn)在有兩種不同思路：是維持宅基地現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的安排，在此產(chǎn)權(quán)制度框架下強(qiáng)化政府管理，并進(jìn)一步把有關(guān)管理政策納入到法律法規(guī)體系；是完全推倒現(xiàn)有的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，恢復(fù)新中國(guó)成立初期的農(nóng)民所有性質(zhì)，實(shí)行耕地集體所有制和宅基地私人所有制的雙重所有制。

筆者認(rèn)為，為了推動(dòng)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化改革，可以探索建立一種農(nóng)村宅基地的“復(fù)合型所有制”：

把宅基地的恒久使用權(quán)交給農(nóng)民。在“一戶(hù)一宅”和面積限額的政策規(guī)范下，宅基地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)移權(quán)歸農(nóng)民所有，宅基地可以購(gòu)賣(mài)，也可以繼承，是農(nóng)民的私有物權(quán)。與此同時(shí)，集體不再分配新的宅基地。

集體享有對(duì)農(nóng)村宅基地的規(guī)劃?rùn)?quán)和使用監(jiān)督權(quán)。集體根據(jù)政府的統(tǒng)一城鎮(zhèn)規(guī)劃行使村莊的建設(shè)規(guī)劃?rùn)?quán)，農(nóng)民宅基地的市場(chǎng)交易行為必須在規(guī)劃制約下進(jìn)行。同時(shí)，集體有權(quán)對(duì)農(nóng)民宅基地的使用進(jìn)行規(guī)范管理，并加以監(jiān)督。

建立這樣一種農(nóng)村宅基地的“復(fù)合型所有制”，可以滿(mǎn)足三個(gè)重要的價(jià)值取向和政策目標(biāo)：

提高土地利用率，進(jìn)一步有效保護(hù)耕地。農(nóng)民有宅基地的恒久使用權(quán)和家庭繼承權(quán)，集體不再分配新的宅基地，就可以較終切斷農(nóng)村生產(chǎn)用地和農(nóng)民宅基地之間的“血緣關(guān)系”，較終改變那種人口自然死亡不退宅基地、新建戶(hù)不斷圈占耕地的狀況。

既有利于保護(hù)農(nóng)民土地利益，又能為農(nóng)民創(chuàng)造資本性財(cái)產(chǎn)。農(nóng)民有宅基地的恒久使用權(quán)和完整物權(quán)，就可以在市場(chǎng)活動(dòng)中對(duì)宅基地及居屋進(jìn)行合理的估值、估價(jià)，可以同城市居民的房屋一樣成為資本化財(cái)產(chǎn)，較重要的是可以作為抵押物品得到金融機(jī)構(gòu)的貸款，一旦農(nóng)民房屋可作為貸款抵押品，很可能為市場(chǎng)資金大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)村打開(kāi)一個(gè)制度性缺口。

促進(jìn)農(nóng)民城市化發(fā)展，為打工農(nóng)民提供穩(wěn)定的城鎮(zhèn)居住條件。在沒(méi)有穩(wěn)定居屋的情況下，大批農(nóng)民工就無(wú)法真正成為城市居民，只能在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)地生活，在獲得宅基地的恒久使用權(quán)和轉(zhuǎn)移權(quán)之后，這些農(nóng)民就能夠同城市居民一樣把房屋進(jìn)行市場(chǎng)化出售，為較終留居城市創(chuàng)造條件。

在建立農(nóng)村宅基地“復(fù)合型所有制”的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)和推進(jìn)宅基地市場(chǎng)化改革，可以分類(lèi)進(jìn)行。在發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市城郊地區(qū)，可以考慮直接建立區(qū)域性宅基地交易市場(chǎng)。對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和城市遠(yuǎn)郊地區(qū)，可以由政府出面組織，對(duì)農(nóng)民宅基地及住房進(jìn)行整體規(guī)劃和集中改造。

宅基地怎樣流轉(zhuǎn)?現(xiàn)在很多地方一個(gè)比較普遍的做法是，由村集體組織或鎮(zhèn)、縣政府機(jī)構(gòu)出面，對(duì)農(nóng)民宅基地及住房進(jìn)行整體規(guī)劃和集中改造，先在村莊附近蓋好能夠集約用地的商品房，然后按照一定價(jià)格折算辦法同農(nóng)民的宅基地及房屋進(jìn)行置換。置換后的土地可用于擴(kuò)大耕地面積，更多則用于非農(nóng)業(yè)性開(kāi)發(fā)。這種改革模式的特點(diǎn)是有政府的積極參與，可以避免農(nóng)民個(gè)人自發(fā)流轉(zhuǎn)帶來(lái)的種種問(wèn)題，不失為一種有益的改革探索。

(作者系國(guó)家行政學(xué)院黨委委員、副院長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，博士生導(dǎo)師。同時(shí)兼任國(guó)家社會(huì)科學(xué)課題評(píng)審委員會(huì)委員、國(guó)家科技發(fā)展戰(zhàn)略咨詢(xún)專(zhuān)家、中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)等職。長(zhǎng)期致力于比較經(jīng)濟(jì)理論、比較經(jīng)濟(jì)體制和宏觀經(jīng)濟(jì)的研究，多次參與有關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展重大課題的研究。)

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