現(xiàn)有宅基地制度安排同我們對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系進行社會主義改造的認(rèn)識過程和實踐過程緊密相關(guān)

新中國成立以來，隨著農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革和上層建筑領(lǐng)域里發(fā)生的種種變革，我國農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了六次比較重要的變遷過程。

1950年頒布的《土地改革法》，明確規(guī)定我國實行農(nóng)民的土地所有制。這里當(dāng)然就包括了宅基地的農(nóng)民個人所有。

合作化時期，土地所有制關(guān)系發(fā)生了重大變革。合作化的核心是農(nóng)村土地集體所有制關(guān)系的建立，這個時期在生產(chǎn)用地的農(nóng)民所有制向集體所有制轉(zhuǎn)變的時候，并沒有對農(nóng)民宅基地和房屋的私人產(chǎn)權(quán)屬性提出改變。

公社化初期，農(nóng)村集體所有制的公有化程度進一步發(fā)展，已經(jīng)實行高度集中統(tǒng)一的大集體所有制，取消了農(nóng)民退社的自由，但仍然沒有對農(nóng)民宅基地的原有產(chǎn)權(quán)使用規(guī)定做出改變。

公社化高潮時期，規(guī)定了宅基地歸集體所有，同時規(guī)定房屋屬農(nóng)民私有，形成了“一宅兩制”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。1962年通過的《人民公社工作條例修正草案》中，次規(guī)定農(nóng)村宅基地“歸生產(chǎn)隊所有”，“不準(zhǔn)出租和購賣”。同時承認(rèn)房屋歸農(nóng)民所有，可以出租和購賣。這項規(guī)定在1982年寫入《憲法》，正式形成了“一宅兩制”的產(chǎn)權(quán)制度，即宅基地和房屋分屬于集體所有和農(nóng)民所有。

改革開放后的20世紀(jì)80年代，明確規(guī)定了具有面積限額的一戶一宅制度，同時允許宅基地使用權(quán)隨房屋購賣而轉(zhuǎn)移，以及允許某些城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口可以申請使用宅基地建房。這個時期，國家出臺了一系列政策法規(guī)，較有代表性的是1982年2月國務(wù)院發(fā)布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》和1986年6月公布的《土地管理法》(1998年8月修訂)。這些政策法規(guī)明確規(guī)定，農(nóng)民一戶只能擁有一處宅基地，面積要有限額。同時，這些政策法規(guī)也允許宅基地使用權(quán)隨房屋購賣而轉(zhuǎn)移。

20世紀(jì)90年代以來，嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，不能為在農(nóng)村購購房屋的城市居民發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。這個時期出臺了三個較具代表性的文件，即1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》、2004年10月《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、2004年11月國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》，嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，不能為在農(nóng)村購購房屋的城市居民發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證，嚴(yán)禁城市居民在農(nóng)村購置宅基地。

通過對我國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度變遷的考察，可以得到兩個基本認(rèn)識。

，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度的變遷，同我們對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系進行社會主義改造的認(rèn)識過程和實踐過程相關(guān)。新中國成立后，在土改中實行土地的農(nóng)民所有制。在全國農(nóng)業(yè)合作化完成之后，我們的指導(dǎo)思想是加快社會主義公有化發(fā)展的進程，表現(xiàn)在農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系方面，就是集體所有制程度越來越高，先是土地生產(chǎn)資料的全部集體化，之后逐步擴展到農(nóng)民家庭的宅基地，建立起了一個人民公社集體所有制，它幾乎涵蓋全部農(nóng)村生活的生產(chǎn)關(guān)系體系。

，在高度集體化的所有制和農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系體系中，農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)制度的安排是有合理性的。這種所有制和生產(chǎn)關(guān)系體系的基本支撐，是農(nóng)村土地完全歸集體所有。同時，掌握土地所有權(quán)的集體組織又必須給自己成員以基本住房保障，從而需要把宅基地使用權(quán)交給農(nóng)民。這樣，宅基地作為一種集體公共產(chǎn)品和保障性產(chǎn)品，就不具有商品屬性，也不具有完全財產(chǎn)權(quán)利的資本屬性。

隨著城市化和市場化深入發(fā)展，現(xiàn)有宅基地產(chǎn)權(quán)制度面臨一系列深刻問題和矛盾，需要認(rèn)真研究解決

改革開放以來，隨著城市化和市場化深入發(fā)展，現(xiàn)有宅基地產(chǎn)權(quán)制度表現(xiàn)出三大突出問題：

宅基地的福利性分配和無償使用，導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)村人口減少和村莊用地擴大并存的悖論。

根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展一般規(guī)律，當(dāng)一個國家城市化加速發(fā)展時，因大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村居住用地總量會相應(yīng)減少，土地得到節(jié)約使用和集約配置。但目前我國卻出現(xiàn)了一種相反的情況。1978年-2006年，我國城市化率從 17．93％提高到25．98％，年均增長93％；其中， 1996-2006年平均每年增長1．34％。正是在城市化水平提高較快的這后10年中，全國農(nóng)村人口減少了1．23億，人均宅基地面積卻從0．29畝上升到0．34畝。在這10年全國共增加的100萬畝村莊用地中，新增宅基地就約占80萬畝左右。

現(xiàn)行宅基地制度實行福利性分配和無償使用，這種本質(zhì)上屬于按需分配的集體公共產(chǎn)品，很難有效制約農(nóng)民家庭要求無償擴大宅基地占用的強烈沖動，宅基地面積超標(biāo)和“一戶多宅”的情況普遍存在，減人不減地已成為一種慣性。據(jù)統(tǒng)計，1980年到1996年我國耕地共減少6051萬畝，其中農(nóng)村新建房占用411．4萬畝，成為耕地流失加劇的一個重要原因。

宅基地不能充分流轉(zhuǎn)和進行正常市場交易，造成宅基地資源大量閑置，同時隱形流轉(zhuǎn)與交易大量存在。

我國工業(yè)化、城市化的加速發(fā)展，出現(xiàn)了農(nóng)村人口的歷史性轉(zhuǎn)移、遷徙，已經(jīng)約有2億～3億農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市就業(yè)、居住，使當(dāng)前農(nóng)村居民的住房情況出現(xiàn)了復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性變化。主要有四種類型：，完全居住型；，不完全居住型；第三，完全不居住型；第四，租約型。農(nóng)村“空心戶”和“空心村”已經(jīng)成為比較普遍的現(xiàn)象。

另一方面，在實際經(jīng)濟生活中，由于城市化發(fā)展引起城鄉(xiāng)人口對向流動和多向流動，城鄉(xiāng)居民大量混居和村民人口與非村民人口大量混居已經(jīng)成為一種趨勢，產(chǎn)生了巨大的農(nóng)村住房需求。在不允許農(nóng)村宅基地及房屋向非農(nóng)流轉(zhuǎn)的制度規(guī)定下，必然導(dǎo)致形成一個日趨活躍的宅基地隱形市場。尤其是在城鄉(xiāng)接合部的城郊地區(qū)，農(nóng)民宅基地私下流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)達到 10％-15％左右，有的地方甚至達到40％以上。

宅基地的非商品化、非資本化和非市場化，是造成當(dāng)前市場發(fā)展中農(nóng)民財產(chǎn)利益損失的一個重要因素。

我國城市的房地產(chǎn)已經(jīng)進入高度市場化發(fā)展階段，住房已經(jīng)成為城市居民較重要的市場化財產(chǎn)，據(jù)統(tǒng)計大約占城市居民資產(chǎn)總量的 70％-80％。在這種情況下，如果繼續(xù)維持農(nóng)村宅基地的非商品化、非資本化和非市場化，農(nóng)民住房不能享受同城市居民住房一樣的財產(chǎn)權(quán)利和可能獲得的財產(chǎn)性收入，對農(nóng)民來講就不再是利益保護，而是一種財產(chǎn)利益的制度性損失了。

按照十七大關(guān)于“發(fā)展和完善各類生產(chǎn)要素市場”的方針，把農(nóng)村宅基地納入生產(chǎn)要素市場的體系之中，建立農(nóng)村宅基地市場，應(yīng)當(dāng)是一個基本方向

解決農(nóng)村宅基地面臨的問題和矛盾，現(xiàn)在有兩種不同思路：是維持宅基地現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的安排，在此產(chǎn)權(quán)制度框架下強化政府管理，并進一步把有關(guān)管理政策納入到法律法規(guī)體系；是完全推倒現(xiàn)有的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，恢復(fù)新中國成立初期的農(nóng)民所有性質(zhì)，實行耕地集體所有制和宅基地私人所有制的雙重所有制。

筆者認(rèn)為，為了推動農(nóng)村宅基地市場化改革，可以探索建立一種農(nóng)村宅基地的“復(fù)合型所有制”：

把宅基地的恒久使用權(quán)交給農(nóng)民。在“一戶一宅”和面積限額的政策規(guī)范下，宅基地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)移權(quán)歸農(nóng)民所有，宅基地可以購賣，也可以繼承，是農(nóng)民的私有物權(quán)。與此同時，集體不再分配新的宅基地。

集體享有對農(nóng)村宅基地的規(guī)劃權(quán)和使用監(jiān)督權(quán)。集體根據(jù)政府的統(tǒng)一城鎮(zhèn)規(guī)劃行使村莊的建設(shè)規(guī)劃權(quán)，農(nóng)民宅基地的市場交易行為必須在規(guī)劃制約下進行。同時，集體有權(quán)對農(nóng)民宅基地的使用進行規(guī)范管理，并加以監(jiān)督。

建立這樣一種農(nóng)村宅基地的“復(fù)合型所有制”，可以滿足三個重要的價值取向和政策目標(biāo)：

提高土地利用率，進一步有效保護耕地。農(nóng)民有宅基地的恒久使用權(quán)和家庭繼承權(quán)，集體不再分配新的宅基地，就可以較終切斷農(nóng)村生產(chǎn)用地和農(nóng)民宅基地之間的“血緣關(guān)系”，較終改變那種人口自然死亡不退宅基地、新建戶不斷圈占耕地的狀況。

既有利于保護農(nóng)民土地利益，又能為農(nóng)民創(chuàng)造資本性財產(chǎn)。農(nóng)民有宅基地的恒久使用權(quán)和完整物權(quán)，就可以在市場活動中對宅基地及居屋進行合理的估值、估價，可以同城市居民的房屋一樣成為資本化財產(chǎn)，較重要的是可以作為抵押物品得到金融機構(gòu)的貸款，一旦農(nóng)民房屋可作為貸款抵押品，很可能為市場資金大規(guī)模進入農(nóng)村打開一個制度性缺口。

促進農(nóng)民城市化發(fā)展，為打工農(nóng)民提供穩(wěn)定的城鎮(zhèn)居住條件。在沒有穩(wěn)定居屋的情況下，大批農(nóng)民工就無法真正成為城市居民，只能在城鄉(xiāng)之間流動地生活，在獲得宅基地的恒久使用權(quán)和轉(zhuǎn)移權(quán)之后，這些農(nóng)民就能夠同城市居民一樣把房屋進行市場化出售，為較終留居城市創(chuàng)造條件。

在建立農(nóng)村宅基地“復(fù)合型所有制”的基礎(chǔ)上，啟動和推進宅基地市場化改革，可以分類進行。在發(fā)達地區(qū)和大城市城郊地區(qū)，可以考慮直接建立區(qū)域性宅基地交易市場。對欠發(fā)達地區(qū)和城市遠(yuǎn)郊地區(qū)，可以由政府出面組織，對農(nóng)民宅基地及住房進行整體規(guī)劃和集中改造。

宅基地怎樣流轉(zhuǎn)?現(xiàn)在很多地方一個比較普遍的做法是，由村集體組織或鎮(zhèn)、縣政府機構(gòu)出面，對農(nóng)民宅基地及住房進行整體規(guī)劃和集中改造，先在村莊附近蓋好能夠集約用地的商品房，然后按照一定價格折算辦法同農(nóng)民的宅基地及房屋進行置換。置換后的土地可用于擴大耕地面積，更多則用于非農(nóng)業(yè)性開發(fā)。這種改革模式的特點是有政府的積極參與，可以避免農(nóng)民個人自發(fā)流轉(zhuǎn)帶來的種種問題，不失為一種有益的改革探索。

(作者系國家行政學(xué)院黨委委員、副院長，經(jīng)濟學(xué)教授，博士生導(dǎo)師。同時兼任國家社會科學(xué)課題評審委員會委員、國家科技發(fā)展戰(zhàn)略咨詢專家、中國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研究會副會長等職。長期致力于比較經(jīng)濟理論、比較經(jīng)濟體制和宏觀經(jīng)濟的研究，多次參與有關(guān)國家經(jīng)濟改革與發(fā)展重大課題的研究。)

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