【等待流轉(zhuǎn)的土地】--周其仁詳解小產(chǎn)權(quán)房蘊(yùn)藏的大機(jī)會

變革土地制度的時機(jī)已經(jīng)成熟

今年以來，各地的小產(chǎn)權(quán)房紛紛浮出水面，在北京、成都、濟(jì)南等地都出現(xiàn)了連片建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房。

小產(chǎn)權(quán)房大量出現(xiàn)的深層原因是什么？小產(chǎn)權(quán)房背后，又蘊(yùn)藏著怎樣的變革現(xiàn)行土地制度的大機(jī)會？

7月7日和9月10日，南方周末記者在北京和上海分兩次采訪了北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究、長江商學(xué)院教授周其仁。 周其仁是國內(nèi)較注重實地調(diào)查的學(xué)者之一，他二十余年來一直關(guān)注農(nóng)村土地制度的變革，亦是產(chǎn)權(quán)研究領(lǐng)域的專家，深有建樹，影響力廣泛。

小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)合法化

房能交易，地不能交易，而房又是蓋在地上的，這種令人尷尬的制度碰到房價高企的現(xiàn)實，就逼出一個小產(chǎn)權(quán)房來

南方周末：2007年，飛漲的房價中，價格低廉的小產(chǎn)權(quán)房大量出現(xiàn)，成為一個引人關(guān)注的現(xiàn)象，以北京的房地產(chǎn)市場為例，小產(chǎn)權(quán)房就占了20%以上。為什么會出現(xiàn)這種情況？

周其仁：這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律使然，當(dāng)物品的相對價格發(fā)生重要變化時，權(quán)利人必然會做出反應(yīng)，從而引出權(quán)利關(guān)系的變化。

所謂小產(chǎn)權(quán)房，大都是建在農(nóng)民的宅基地上面。農(nóng)民住在宅基地上的自用房里時，他的效用可能并沒有變化，也許就是500元/平米。但是，當(dāng)周圍的商品房價高達(dá)7000－10000元/平米時，相對價格發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)民住在同樣的房子里，機(jī)會成本就變高了。

小的反應(yīng)和變化早就開始了。兩億多農(nóng)民隨著城市化進(jìn)程涌進(jìn)城市，他們住在哪里了？大多數(shù)就是租住在城郊結(jié)合部農(nóng)民的房子里。這些靠近城市的農(nóng)民比較幸運(yùn)，他們的宅基地因為涌入來的巨大需求而導(dǎo)致租金上漲。這些農(nóng)民有權(quán)出租他們的房子嗎？有的。早在1962年中共八屆十中全會通過的"農(nóng)村人民公社60條"，就規(guī)定農(nóng)民自己的房產(chǎn)可以出租、也可以購賣。

較近的情況是，因為相對價格變化太大，所以更多近郊的農(nóng)民干脆拆掉平房，統(tǒng)一蓋成樓房，除了自己住的，剩下就賣給城里人。

當(dāng)然這種反應(yīng)，也滿足了很多人的需求。我去問過購小產(chǎn)權(quán)房的人，很多老人和剛工作的年輕人，他們購不起城里的商品房。

南方周末：這種更大的改變是否就不合乎法律規(guī)定了？

周其仁：這一點是模糊的，這正是小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象大規(guī)模出現(xiàn)的一個空間?！掇r(nóng)村人民公社60條》承認(rèn)農(nóng)民房產(chǎn)的交易權(quán)利，但又禁止宅基地的交易。問題是，房與地密不可分，不準(zhǔn)出租、購賣宅基地，卻可以出租、購賣蓋在宅基地上的農(nóng)民房，那老鄉(xiāng)們交易了房產(chǎn)就等于交易了宅基地，不過大家都不提這個事情罷了。再說，租和賣之間，本沒有明確的界限。人家把農(nóng)民房"出租"七十年，不等于城里的大產(chǎn)權(quán)商品房？

話說回來，地和房不一致，說明現(xiàn)行制度是個令人尷尬的制度。這種制度碰到房價高企的現(xiàn)實，就逼出一個小產(chǎn)權(quán)房來。

除了相對價格的推動和模糊的法律空間，商品房的建設(shè)經(jīng)驗也是一個條件，農(nóng)村集體看到國家征地、賣地、搞房地產(chǎn)大發(fā)利市，他們也可以學(xué)的。

南方周末：所以雖然先有建設(shè)部的風(fēng)險提示，接著有濟(jì)南市政府的強(qiáng)行拆除，到較近北京再次強(qiáng)調(diào)土地督察中加強(qiáng)對此類違規(guī)土地的審查，但終究沒有一個明確的說法。

周其仁：是的，還沒有明確說法。國土資源部的一位官員說，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)情況很復(fù)雜，正在調(diào)查研究。我認(rèn)為這一說法符合實際，也是聰明的說法，就是沒把這條路完全堵死。實際上，小產(chǎn)權(quán)房價格比商品房低一半以上，由于銀行不給按揭，要一次性付款，所以基本都是中小戶型，這不正好跟政府宏觀調(diào)控房價的目標(biāo)一致么？

從常識看，小產(chǎn)權(quán)房增加了供給，滿足了部分住房需求，肯定是平抑房價的因素。要是這部分住房需求沒被滿足，那么市場的住宅需求一定更大，房價的壓力就會更大。目前它的平抑作用沒有從數(shù)據(jù)上體現(xiàn)出來，因為現(xiàn)在計入各地房價指數(shù)的，僅僅只是國有土地上大產(chǎn)權(quán)的房價。

政府不必非做惟一"地主"

為什么農(nóng)民和農(nóng)村集體不能直接參與土地的轉(zhuǎn)讓？為什么政府非要當(dāng)惟一的 "地主"？為什么農(nóng)民無權(quán)分享城市化帶來的地租收益？

南方周末：那么，應(yīng)該允許小產(chǎn)權(quán)房合法化？

周其仁：這至少不失為一種選擇。近來地價房價屢創(chuàng)新高，政府面臨很大壓力。小產(chǎn)權(quán)房怎么看也是幫你解決問題的，順勢給予合法通道，在承認(rèn)的基礎(chǔ)上規(guī)范、完善，是值得考慮的。

南方周末：這就要觸及到土地制度了，您曾提出，"小產(chǎn)權(quán)房是對現(xiàn)有土地制度的一次挑戰(zhàn)"。

周其仁：我也認(rèn)為其中包含一個很大的機(jī)會。小產(chǎn)權(quán)房對現(xiàn)有國家征地、批租制度形成了挑戰(zhàn)，它實際上在現(xiàn)有的商品房體系之外，又開辟了另外一個體系。不管我們承認(rèn)不承認(rèn)，被這幾年的地價房價逼的，小產(chǎn)權(quán)房在規(guī)模上也突破了臨界點，不再是農(nóng)民個別的零星行為，而是村集體和鎮(zhèn)政府的成片開發(fā)。購房和蓋房的人都看到了一個新選擇、新機(jī)會。這是一個拐點，表明改革城鄉(xiāng)兩元土地流轉(zhuǎn)制度的時機(jī)已經(jīng)成熟。

我國現(xiàn)行土地制度將土地按所有權(quán)分為國有和集體兩類，1987年修改《土地管理法》之后，國有土地已經(jīng)可以通過"招拍掛"直接轉(zhuǎn)讓使用權(quán)和收益權(quán)，但農(nóng)民的集體土地進(jìn)入市場的合法通道至今懸而未決。從整個土地制度看，農(nóng)地有了2002年的承包法，已經(jīng)明確了使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)都?xì)w承包農(nóng)戶。農(nóng)村建設(shè)用地的使用權(quán)，多少年來，實際上就是農(nóng)民、村莊集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占著，問題是轉(zhuǎn)讓權(quán)不明確。現(xiàn)有農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用的建設(shè)用地，農(nóng)村自用的建設(shè)用地要轉(zhuǎn)讓他用，只有國家征地一條路。

為什么農(nóng)民和他們的集體就不能決定土地的轉(zhuǎn)讓，就不能參加土地使用權(quán)的市場交易？更進(jìn)一步問，為什么政府非要當(dāng)先進(jìn)的、壟斷性的"地主"？

從世界范圍的工業(yè)化和城市化進(jìn)程來看，農(nóng)民的收入增長要靠三個來源：出售農(nóng)產(chǎn)品的收入、打工的收入以及分享地租上漲的收入。中國經(jīng)過這么多年的改革，農(nóng)民得到了農(nóng)產(chǎn)品購賣和打工的權(quán)利，但絕大多數(shù)農(nóng)民還是很少分享城市化帶來的地租收益。

現(xiàn)行土地制度不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

有一句話說得好，"城里的房子購不起，鄉(xiāng)下的房子賣不掉"。這個困境是城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)讓制度沒有打通造成的。

南方周末：類似的對土地制度的挑戰(zhàn)是次嗎？為什么會出現(xiàn)挑戰(zhàn)？

周其仁：挑戰(zhàn)的出現(xiàn)根源于現(xiàn)行土地制度不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的要求。一方面，是房價高漲，很多城市人購不起房；另一方面，是兩三億人離開出生地常住城市，他們原來居住的房子和農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置。你們的一位記者訪問廣州的農(nóng)民工，有一句話說得好，"城里的房子購不起，鄉(xiāng)下的房子賣不掉"。這個困境是城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)讓制度沒有打通造成的。

問題不斷在發(fā)生。早期改革開放，村集體有地沒資本，外來企業(yè)有資本卻不能使用集體建設(shè)用地。后來村集體就與外來投資方"合作辦"企業(yè)，實際是出租標(biāo)準(zhǔn)廠房，等于部分集體建設(shè)用地進(jìn)入了市場。這種情況在南海、昆山都出現(xiàn)了，其他地方也不少，例如較近重慶的"農(nóng)地入股"。

不過，對土地制度的這些挑戰(zhàn)，仍然限定在工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域、招商引資的范圍，社會影響不那么大。到了小產(chǎn)權(quán)房，挑戰(zhàn)就涉及城鄉(xiāng)的千家萬戶。所以這個挑戰(zhàn)更大，涉及人口更多，也許能得到更多公眾的理解和支持，為全面改革準(zhǔn)備條件。所以說，小產(chǎn)權(quán)里可能有大機(jī)會。

變革可從兩方面突破

復(fù)墾可以給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來工作機(jī)會；購賣土地指標(biāo)可以給當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民帶來收益，用來建設(shè)新農(nóng)村、改善農(nóng)民生活；更多的土地供應(yīng)則可以降低城市的房價，這是一石三鳥之策。

南方周末：怎么把握這個大機(jī)會？一下子完全放開集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)，肯定會帶來市場動蕩和權(quán)力尋租等一系列問題，如果漸進(jìn)地改革現(xiàn)行土地制度，又該從哪里突破？

周其仁：可以兩條路并進(jìn)。一條路，小產(chǎn)權(quán)房規(guī)范和合法化。另外一條路，開放農(nóng)村建設(shè)用地的指標(biāo)流轉(zhuǎn)，在試點區(qū)域建立農(nóng)村集體建設(shè)用地的交易市場。

要看到，只有非常小部分靠近大都市的農(nóng)村，才搞得成小產(chǎn)權(quán)房。但是農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的文章，比小產(chǎn)權(quán)房要大得多。這就是允許、組織集體建設(shè)用地的指標(biāo)轉(zhuǎn)讓。

我國是一個實行土地用途管制的國家，為了保護(hù)有限的耕地，法律要求城鎮(zhèn)搞建設(shè)占農(nóng)地的，一定要占多少、補(bǔ)多少，也就是土地管理的占補(bǔ)平衡原則。補(bǔ)農(nóng)地的辦法，一種是到人口密度不高的農(nóng)村去造田造地，還有就是重新整理、建設(shè)現(xiàn)有農(nóng)村，把大量未經(jīng)有效利用的農(nóng)村建設(shè)用地騰出來，再復(fù)墾為農(nóng)地。

用后一種辦法，這塊復(fù)墾為農(nóng)地的土地，所有權(quán)還是農(nóng)民集體的，還可以由農(nóng)戶承包耕作，但從中也"分解"出一個建設(shè)用地的"指標(biāo)"來。農(nóng)村地價不值錢，此指標(biāo)就無人問津。但是，城市地價大漲，旺盛的需求就推動購方爭奪這高度稀缺的指標(biāo)。

對農(nóng)民來說，轉(zhuǎn)讓這份指標(biāo)可能獲得的收益，恰恰是他們重新整理村莊、節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地的動力。多騰土地，多賣指標(biāo)，就可以籌措更多資本，來推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)和幫助農(nóng)民進(jìn)城。

舉一個實例，9月我到云南開會，順便在大理市喜洲鎮(zhèn)的文閣村看了一戶農(nóng)民，他家宅基地面積共400平方米，戶籍人口5人，但常住的只有爺爺奶奶加一個7歲的孫子。兒子兒媳在大理打工，是常住城里九年的"農(nóng)民"。大理較貴的地價多少呢？345萬元一畝！我想不要多，你們只需付2萬元的代價來購200平米的指標(biāo)，這家農(nóng)民就一定高興地去舊布新，再把騰出的200米土地復(fù)墾為達(dá)標(biāo)的農(nóng)地。

不要以為是我憑空想象。兩年前在浙江長興，今年7月在成都市的邛崍，我實地看過在城鄉(xiāng)通開條件下，合理配置土地資源的嘗試?；巨k法就是市縣財政墊資，改造舊村建新村，騰出農(nóng)村建設(shè)用地，墾復(fù)后再把稀缺的建設(shè)用地指標(biāo)置換到城鎮(zhèn)。特別是邛崍做得實在好，很值得你們向更多讀者詳細(xì)報道。惟一讓人著急的是地方財力有限，而農(nóng)村又那樣廣袤，要更大規(guī)模推進(jìn)，非考慮引入市場機(jī)制、動員更多社會資本參與不可。

要緊的是，這個方向的試驗，可以在不減少耕地總量的前提下，增加城市建設(shè)用地的供給規(guī)模；可以從旺盛的城市房地產(chǎn)需求中，為建設(shè)新農(nóng)村、改善農(nóng)民生活、幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)移籌措更多的資本；也可以通過增加城市土地的供給，緩解地價房價的過快上漲。實話實說，如此一舉數(shù)得的好事，近年還沒有遇到過。

所以我一貫的觀點，是我們國家真正缺的并不是土地本身，而是有效利用土地資源的

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