新一輪土地利用規(guī)劃的修編，應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)五個(gè)統(tǒng)籌，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對(duì)外開放，其核心是以人為本，構(gòu)建和諧社會(huì)。這就要求從規(guī)劃的高度提高節(jié)約集約利用土地的水平，協(xié)調(diào)好土地利用與人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化、糧食安全和生態(tài)環(huán)境這些因素之間的關(guān)系。筆者就節(jié)約集約用地理念下的土地利用規(guī)劃修編的程序、方法和內(nèi)容提出自己的見解。

土地利用規(guī)劃與節(jié)約集約用地的關(guān)系

土地利用規(guī)劃與節(jié)約集約用地，從本質(zhì)上說，是一種落實(shí)與被落實(shí)、協(xié)調(diào)與被協(xié)調(diào)、調(diào)整與被調(diào)整、規(guī)范與被規(guī)范的關(guān)系，其共同目的都是圍繞保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，緩解土地供需矛盾，保障新時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

土地利用規(guī)劃對(duì)節(jié)約集約用地起到了引導(dǎo)與控制作用。土地利用是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，不僅僅取決于國家的投資，更多取決于不確定因素。土地利用規(guī)劃就是要引導(dǎo)土地的節(jié)約集約利用，可以通過用途管制，對(duì)土地使用用途變更作出限制、許可或限制性許可的條款，也可以通過定量控制指標(biāo)的適當(dāng)變更來充分合理利用土地。同時(shí)，土地利用規(guī)劃中還可以明確一些鼓勵(lì)措施來引導(dǎo)土地節(jié)約集約利用，以推動(dòng)土地利用方式的轉(zhuǎn)變。土地利用規(guī)劃對(duì)節(jié)約集約用地有很強(qiáng)的性質(zhì)、數(shù)量的控制和時(shí)間、空間的控制。

節(jié)約集約用地對(duì)土地利用規(guī)劃起著監(jiān)測與反饋?zhàn)饔?。信息反饋是?shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用控制的基本方法。土地利用規(guī)劃通過堅(jiān)決有效的批后監(jiān)督和管理、土地利用規(guī)劃的動(dòng)態(tài)監(jiān)測及規(guī)劃信息系統(tǒng)來判定土地利用行為是否規(guī)范有序，是否符合土地節(jié)約集約利用的方向，對(duì)土地節(jié)約集約利用起著重要的監(jiān)測作用。同時(shí)，在規(guī)劃的制定和實(shí)施中，可及時(shí)判斷已經(jīng)采取的規(guī)劃措施是否能保障土地節(jié)約集約利用，發(fā)揮反饋?zhàn)饔?。通過反饋，及時(shí)變更或強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施措施，提出一系列調(diào)控各業(yè)各類用地的目標(biāo)及政策，從而使土地利用系統(tǒng)向有序、穩(wěn)定、平衡的持續(xù)利用方向發(fā)展。

節(jié)約集約型土地利用規(guī)劃的修編程序

土地利用規(guī)劃的編制程序隨著土地利用規(guī)劃的理論發(fā)展已經(jīng)比較成熟了，但要從節(jié)約集約用地的視角來編制土地利用規(guī)劃程序還有一定的挑戰(zhàn)。過去的土地利用規(guī)劃僅僅把節(jié)約集約用地作為指導(dǎo)方針，但卻沒有專門的深入研究，沒有把它具體化、操作化，更沒有以它為規(guī)劃理念貫穿于土地規(guī)劃的修編、實(shí)施和管理中，使其實(shí)施效果不甚明顯。

節(jié)約集約用地理念貫穿于土地利用規(guī)劃，在修編程序上要側(cè)重于以下研究：頭先，從系統(tǒng)學(xué)的角度，將土地節(jié)約集約利用作為一個(gè)復(fù)雜的開放系統(tǒng)，從經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)三個(gè)方面深入研究如何促進(jìn)節(jié)約和集約利用土地問題，全面調(diào)查各業(yè)各類土地的利用狀況，研究建立建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，深入分析土地利用潛力。其次，結(jié)合存在的問題和制約因素，設(shè)定適合土地節(jié)約集約利用的長期和短期總體目標(biāo)及各子系統(tǒng)目標(biāo)，并層層分解落實(shí)到具體的實(shí)施部門。較后，規(guī)劃方案的制定與優(yōu)化，要把土地節(jié)約集約利用的政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)為具體的行動(dòng)方案，完善從宏觀到微觀的土地利用調(diào)控措施，切實(shí)提高規(guī)劃的操作性。

節(jié)約集約型土地利用規(guī)劃的修編方法

土地利用是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，但也是一個(gè)可控系統(tǒng)，即可以通過控制土地利用行為，使之與其相關(guān)因素動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)，從而控制系統(tǒng)的狀態(tài)。這已不是傳統(tǒng)的規(guī)劃方法所能達(dá)到的，為此，迫切要求借助系統(tǒng)工程方法加以實(shí)現(xiàn)。土地利用規(guī)劃是著眼于調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性的規(guī)劃，其編制的過程是多目標(biāo)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過程。因此，在規(guī)劃過程中采用以數(shù)學(xué)模型為主要手段的系統(tǒng)優(yōu)化方法就成為必然。目標(biāo)規(guī)劃法就是能夠較好地優(yōu)化各種規(guī)劃方案的一種方法。

同時(shí)，還要從節(jié)約集約用地的角度出發(fā)，從經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)三方面構(gòu)建一套節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)的宏觀指標(biāo)體系，對(duì)特定區(qū)域的土地利用情況進(jìn)行時(shí)空分析及潛力分析，為其規(guī)劃中的各項(xiàng)控制指標(biāo)分解以及建設(shè)用地的空間布局分配提供依據(jù)。此外，在具體規(guī)劃方法上要有所創(chuàng)新，應(yīng)用彈性規(guī)劃方法、動(dòng)態(tài)規(guī)劃方法、區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃方法、公眾參與規(guī)劃方法。只有這樣才能在土地利用規(guī)劃中節(jié)約集約利用建設(shè)用地，耕地保護(hù)才能成為可能，才能實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。

節(jié)約集約型土地利用規(guī)劃的修編內(nèi)容

土地利用規(guī)劃的核心內(nèi)容就是研究如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地?cái)?shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和布局方面的供求平衡，以保證土地資源的可持續(xù)利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。一般來說，土地利用總體規(guī)劃的編制內(nèi)容主要有：確定土地利用方向；調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，確定各業(yè)用地指標(biāo)；劃定土地利用區(qū)，編制土地用途，確定各用地區(qū)域的土地用途管制規(guī)則；制定實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的行動(dòng)路線、方案和政策措施。其核心就是以節(jié)約集約用地的理念來合理安排好耕地及基本農(nóng)田保護(hù)與非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地配置。

為了做到合理用地，要開展土地適宜性評(píng)價(jià)和節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)，本著因地制宜的原則，使各類用地各得其所。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展總目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略，充分體現(xiàn)區(qū)域特點(diǎn)及“五個(gè)統(tǒng)籌”下土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局的目標(biāo)，提出耕地、基本農(nóng)田、建設(shè)用地等具體的預(yù)測性指標(biāo)；制定實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的方針、戰(zhàn)略、方案和政策措施。以往規(guī)劃的土地利用分區(qū)不利于實(shí)施用途管制，只有進(jìn)行土地利用類型配置，才能真正實(shí)施土地用途管制。

節(jié)約集約型土地利用規(guī)劃的實(shí)施與管理

作為土地利用規(guī)劃的繼續(xù)和規(guī)劃實(shí)施的重要保證，規(guī)劃管理應(yīng)該著眼于土地資源的節(jié)約集約利用，并將其貫穿于規(guī)劃管理的全過程之中。

頭先，要把過去被動(dòng)執(zhí)行型規(guī)劃管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與型規(guī)劃管理，要體現(xiàn)公眾及社會(huì)團(tuán)體的意志，鼓勵(lì)公眾參與規(guī)劃與管理。其次，要改變當(dāng)前的規(guī)劃中的隨意“補(bǔ)課”行為，變靜態(tài)管理為動(dòng)態(tài)管理，體現(xiàn)出規(guī)劃的彈性與動(dòng)態(tài)性；再次，以人為，提高規(guī)劃管理人員的素質(zhì)，提高規(guī)劃管理的服務(wù)意識(shí)，增加規(guī)劃管理的透明度；較后，建立完善的規(guī)劃管理法規(guī)體系。完善規(guī)劃的法規(guī)體系是土地資源節(jié)約集約利用的基本保證，目前的規(guī)劃配套法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)規(guī)范不夠完善，直接影響到節(jié)約集約型土地利用規(guī)劃的編制和實(shí)施管理工作。

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