近年來，由征地引發(fā)的“強制拆遷”、“暴力拆遷”已經(jīng)成為重大社會問題，對現(xiàn)有的征地制度進行調(diào)整和變革已迫在眉睫。民間與學(xué)界對此也多有呼吁。

“地方政府市場化高價出讓土地的同時，農(nóng)民的土地權(quán)利意識也逐漸覺醒，農(nóng)民集體與政府征地沖突日益加劇，大量群體性事件發(fā)生，政府與農(nóng)民土地利益矛盾激化?！遍L期專注于征地拆遷案例的北京盛廷律師事務(wù)所張興奎律師告訴記者，暴力拆遷、官民沖突頻現(xiàn)報端，問題根源正在征地制度上，特別是對集體土地的征收征用上。而較近討論頗多的新拆遷條例，則仍限于國有土地上的房屋征收，對于集體土地上的強拆依然沒有約束。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長周其仁教授也在今年的博鰲論壇上指出，征地制度是中國房地產(chǎn)市場目前存在的一個較大問題，需要向市場化的方向改革，改變只有政府賣地的單軌道狀況。

強拆根源

“土地是財富之母。土地就是錢，特別是非農(nóng)用地。”三農(nóng)問題專家李昌平教授曾如是說。

隨著工業(yè)化、城市化的快速推進，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的進程也大大加快，農(nóng)地通過國家征收進入市場，形成了“兩種權(quán)利體系、兩個市場、兩種土地利益分配”的二元土地市場格局。在此過程中，地方政府也獲得了巨大的收益。

“修改土地利用總體規(guī)劃，將大量的農(nóng)地納入城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍，一概征用，搞土地儲備和經(jīng)營城市，以地生財?！睆埮d奎表示，這樣的方式已經(jīng)成為了多數(shù)地方政府的慣用手段。而地方政府能如此做的重要依據(jù)，就是現(xiàn)行的征地制度。

現(xiàn)行的征地制度有兩大支柱，一個是政府壟斷經(jīng)營土地一級市場，另一個是征地按土地的原用途補償。壟斷土地一級市場，就要對無論是否符合公共利益需要的所有用地項目一概實行征收征用；按原用途補償，又將農(nóng)民集體和承包戶完全排斥在土地增值收益的分配之外，實現(xiàn)低進高出，這就便于地方政府和其他用地單位廉價、快捷、成片地取得農(nóng)民集體土地。地方政府濫用征地權(quán)、利用征地權(quán)尋租、農(nóng)民權(quán)益受損等諸多積弊，其根源就在于此。

市場化改革

事實上，早在2004年的一號文件中，就已經(jīng)提出過“征地制度改革”，但一直沒有實質(zhì)進展。在“暴力拆遷”引起問題愈發(fā)嚴重的敏感時刻，再提推進征地制度改革，受訪專家表示，這個問題已刻不容緩，需要盡快進入議事日程，出臺改革方案。

在2004年由北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究舉辦的專題研討會上，周其仁教授就曾提出過四點建議：，結(jié)束單一國家征用農(nóng)地制度，發(fā)展農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場。，政府在法律嚴格規(guī)定的公益用地范圍內(nèi)，擁有較終依法征地的權(quán)力；完善政府征地程序，確立征地按市價向承包農(nóng)戶補償?shù)脑瓌t。第三，承認農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的完全轉(zhuǎn)讓權(quán)，包括為農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)讓承包土地的權(quán)利；農(nóng)戶在非農(nóng)用地市場轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，在符合土地利用規(guī)劃和土地用途管制的前提下，可以自愿選擇各種合約形式和開發(fā)方式。第四，農(nóng)村集體作為承包經(jīng)營土地的發(fā)包方，可以接受政府的委托，協(xié)助辦理征地和征地補償發(fā)放的工作，但不能截留應(yīng)征地補償款項；集體也可以接受農(nóng)戶的委托，集中開發(fā)非農(nóng)建設(shè)土地或設(shè)施，但不能違背自愿原則、侵犯農(nóng)戶的轉(zhuǎn)讓權(quán)。

“征地制度的改革，一定要以市場化的方向為目標?！睍r至今日，這樣的建議仍得到了多數(shù)學(xué)者的認同。張興奎在現(xiàn)有的征用、征收的基礎(chǔ)上，還提出增加“征購”的方式?！罢魇罩荒苡糜诠怖娣秶?，在經(jīng)營領(lǐng)域，征購制度必須建立。同時，征購的引入也有利于打破土地一級市場的壟斷，包括房地產(chǎn)商在內(nèi)的用地人都可以征購?fù)恋亍！?

據(jù)張興奎透露，他個人起草的《征地法》草案建議稿已經(jīng)基本完成，正在向全國人大投遞關(guān)于完善征地制度，制定《征地法》的建議書。