今年3月，國(guó)家《住宅保障條例》正式列入2008年國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃。僅3個(gè)月后，深圳、廈門兩地的條例草案相繼問世，前者更是將全文公示。兩市同是住房保障的“標(biāo)兵”，其城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力之強(qiáng)與房?jī)r(jià)之高卻也是不容忽視且不可割裂的兩個(gè)現(xiàn)實(shí)背景。究竟建立怎樣一套與商品化同行的住房保障體系，其未來格局或可在地方先行的立法過程中找到線索。

深圳：政府出錢 開發(fā)商代建

預(yù)計(jì)今年年底，我國(guó)頭個(gè)住房保障法規(guī)——《深圳市住房保障條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）將正式出臺(tái)。在高端相關(guān)法律尚未出臺(tái)之時(shí)，這勢(shì)必為地方住房保障立法奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。

“我國(guó)住房保障的法律建設(shè)起步較晚，這在一定程度上限制了住房保障工作的可持續(xù)性。缺乏計(jì)劃性、統(tǒng)一性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，準(zhǔn)入和退出的長(zhǎng)效機(jī)制難以建立，是必須提升到立法層面解決的問題。”對(duì)于制定《條例》的初衷，深圳市國(guó)土資源和房產(chǎn)管理局房改處處長(zhǎng)陳祖榮對(duì)記者說。

政府主導(dǎo) 長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃

深圳，這個(gè)近年來房?jī)r(jià)上漲幅度高居全國(guó)榜頭的城市，其住房保障顯然更為多方期待。然而在這個(gè)新興城市的發(fā)展史上，除了每年向“雙困家庭”提供廉租房外，僅建過5萬套安居房，且保障對(duì)象僅為黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)企的員工。

“深圳市的住房保障工作雖然一直在進(jìn)行，但其規(guī)劃、供應(yīng)、分配始終缺乏制度性保障。之前國(guó)家相關(guān)部委也發(fā)布過政策性條文，但嚴(yán)格說來都不具有法律效力?！标愖鏄s說。

住宅保障政策缺乏有效的約束力，保障對(duì)象模糊，政府權(quán)責(zé)不明，直接導(dǎo)致許多設(shè)計(jì)良好的制度無法落到實(shí)處。而在保障性住房的分配環(huán)節(jié)中，種種“貓膩”的出現(xiàn)反而將保障政策本身推到了輿論的風(fēng)口浪尖。

“在這種形勢(shì)下，盡快制定并出臺(tái)住房保障方面的法規(guī)文件，對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)、部門職責(zé)等方面法制化很有必要?！标愖鏄s說。

陳祖榮表示，本次《條例》將對(duì)深圳市保障性住房的統(tǒng)籌安排做出明確規(guī)定，要求政府不但要制訂以15年為期的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，還要編制以5年為期的近期規(guī)劃，以及年度計(jì)劃。同時(shí)，《條例》對(duì)深圳市住房保障的規(guī)劃供應(yīng)、申請(qǐng)條件和保障標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格、準(zhǔn)入和退出、監(jiān)督懲罰機(jī)制等一一做出了詳細(xì)規(guī)定。

“政府出錢，開發(fā)商代建”是《條例》頭次確定的具有深圳特色的保障思路。經(jīng)過過去兩年的探索，深圳市此次正式規(guī)定，政府在出讓商品住宅用地時(shí)，可約定由開發(fā)商在宗地內(nèi)建設(shè)一定比例的保障性住房，產(chǎn)權(quán)歸政府所有或由政府收購。

“即使是依靠市場(chǎng)手段建設(shè)公共租賃房，還是難以滿足未來龐大的住房需求。”深圳市國(guó)土資源和房產(chǎn)管理局局長(zhǎng)張士明表示，深圳還將加快研究各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套公寓、宿舍的集中建設(shè)，并將其逐步納入公共租賃住房體系，甚至在城中村改造時(shí)強(qiáng)制要求建設(shè)公共租賃房，以擴(kuò)大房源供給渠道。

立法增強(qiáng)制度剛性

事實(shí)上，深圳市在去年便開始著手保障性住房的制度建設(shè)?！稐l例》制定的參與者，深圳房地產(chǎn)研究副主任王鋒表示：“保障性住房建設(shè)和分配的法律法規(guī)，在國(guó)家層面也尚屬空白，深圳制定《條例》的依據(jù)較少，所以自2005年便開始探索，直到去年才取得了制度上的突破?！?

2007年12月6日，深圳市出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)我市住房保障工作的若干意見》，確立了該市住房保障制度的總體框架。為配合這一文件，深圳市國(guó)土房產(chǎn)局制定了廉租住房、公共租賃住房及經(jīng)濟(jì)適用住房等一系列管理辦法，于去年12月14日審并原則通過。今年年初，《條例》的征求意見稿開始向社會(huì)公示，并至深圳市法制局修改，正式進(jìn)入立法程序。

“可以說，目前深圳已經(jīng)具備了住房保障法制化管理的基本條件?！蓖蹁h說。

“政府有關(guān)部門在住房保障工作中的職、責(zé)、權(quán)難以明確，住房保障準(zhǔn)入和退出的長(zhǎng)效機(jī)制也難以建立?！标愖鏄s表示，這一系列問題在很大程度上制約著深圳市住房政策的有效實(shí)施。

按照《條例》，深圳市主管部門未來將于每年6月1日，會(huì)同深圳市房產(chǎn)、土地、規(guī)劃、財(cái)政、物價(jià)等相關(guān)部門及各區(qū)政府，編制下一年度住房保障計(jì)劃。這意味著，住房保障工作將不再是國(guó)土房產(chǎn)單個(gè)部門的責(zé)任，以往“多龍治水”的局面，將隨著住房保障升至法規(guī)層面而得到根本改變。

“如果說去年出臺(tái)的一系列政策是住房保障工作實(shí)施的綱領(lǐng)，《條例》則是以地方立法形式對(duì)政府、居住者等相關(guān)主體進(jìn)行的法律約束，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、關(guān)注民生福利的一部重要法規(guī)?！蓖蹁h如是評(píng)價(jià)。

向新加坡學(xué)習(xí)

“《條例》中的內(nèi)容，汲取了新加坡、中國(guó)香港等地很多寶貴經(jīng)驗(yàn)，尤其在退出機(jī)制上?！蓖蹁h透露，《條例》借鑒了新加坡實(shí)行政府公屋輪候的制度，并對(duì)在申請(qǐng)或輪候中弄虛作假騙取住房保障的，以及擅自轉(zhuǎn)讓、出租保障性住房等情況做出了相應(yīng)的懲罰性措施。

根據(jù)住房建設(shè)規(guī)劃，深圳市將在“十一五”期間提供14萬套保障性住房，其中只有20%是可售的經(jīng)濟(jì)適用房，其余均為只租不售的公共租賃住房和廉租房。這種以“出租為主，出售為輔”的基本原則是深圳結(jié)合現(xiàn)狀，對(duì)新加坡模式的一種學(xué)習(xí)與突破。

“新加坡采取政府規(guī)劃、建設(shè)和分配，并與市場(chǎng)出售相結(jié)合的形式提供住房，使大多數(shù)中低收入者的住房由政府投資建設(shè)并實(shí)行有償提供，高收入者的住房由市場(chǎng)提供。深圳市在這方面借鑒了很多，但也沒有照搬，畢竟深圳本身與新加坡城市之間有很大差異?！蓖蹁h表示，深圳針對(duì)自身特點(diǎn)，因地制宜地建立了自己的住房保障體系。

考慮到深圳市戶籍人口和外來人口嚴(yán)重倒掛的特點(diǎn)，《條例》較終將非深圳戶籍人群也納入住房保障體系，輿論普遍對(duì)此給予了好評(píng)。王鋒表示，深圳本地戶籍人口80％以上已經(jīng)擁有住房，所以在深圳更需要住房的恰恰是沒有深圳戶籍的“深圳人”。

“深圳市正逐步加大保障性住房的供應(yīng)比例，以扭轉(zhuǎn)之前把絕大部分市民也趕上商品房這一獨(dú)木橋的現(xiàn)象，《條例》則給予這一政策的實(shí)施提供了法律依據(jù)與保障?！庇袠I(yè)內(nèi)專家如是評(píng)價(jià)。

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