國(guó)務(wù)院法制辦昨天全文公布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見(jiàn)稿)》，面向社會(huì)各界征求意見(jiàn)。從“拆遷”到“搬遷”，這一字之差的背后到底有著怎樣的深意？在老的拆遷條例上“脫胎換骨”的新條例又有哪些根本性變化？昨日，兩位曾上書國(guó)務(wù)院并參與征求意見(jiàn)稿修訂的北大法學(xué)院教授姜明安、王錫鋅，在接受本報(bào)記者采訪時(shí)，對(duì)新條例征求意見(jiàn)稿進(jìn)行了全面解讀，專家們給條例總結(jié)出七大亮點(diǎn)的同時(shí)，也認(rèn)為新出爐的征求意見(jiàn)稿中還存在五點(diǎn)質(zhì)疑。

■七大亮點(diǎn)

“先給征收補(bǔ)償才能搬遷”是一大突破

1 政府拆遷與商業(yè)拆遷徹底分家

原文:“為了公共利益的需要，對(duì)國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋實(shí)行征收以及對(duì)被征收房屋的所有權(quán)人(以下簡(jiǎn)稱被征收人)給予補(bǔ)償?shù)模m用本條例?！?

解讀:長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方政府從土地財(cái)政中獲得了大量利益，使得拆遷活動(dòng)中頻頻暴露“官商合謀”現(xiàn)象。以政府的力量幫助開發(fā)商拆遷，從而引發(fā)的拆遷糾紛也引起高度關(guān)注。

姜明安教授認(rèn)為，征求意見(jiàn)稿大亮點(diǎn)就是對(duì)“公共利益”作出界定，并明確其為征收的前提條件。他指出，我國(guó)2004年憲法修正案就已經(jīng)規(guī)定了，為保護(hù)公民個(gè)人合法的私有財(cái)產(chǎn)，只能基于“公共利益”的需要并依照法律程序，才能進(jìn)行征收或者征用。但是公共利益包括哪些一直沒(méi)有明確說(shuō)法，而這一點(diǎn)事實(shí)上直接關(guān)系到對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)力度以及地方政府的強(qiáng)拆空間?！斑^(guò)去我們政府征收房屋從不區(qū)分公共利益和商業(yè)利益，而且相互交織在一起，有了公共利益的界定，征收才不違法違憲。”

2 明確先給征收補(bǔ)償再搬遷

原文:“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)批準(zhǔn)的補(bǔ)償方案，與被征收人就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷期限、搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等事項(xiàng)，訂立補(bǔ)償協(xié)議；其中，危舊房改造的補(bǔ)償協(xié)議，在簽約期限內(nèi)簽約率達(dá)到三分之二以上的，方可生效。”

“補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人未履行補(bǔ)償協(xié)議的，另一方當(dāng)事人可以依法向人民法院提起訴訟?！?

解讀:征求意見(jiàn)稿對(duì)房屋征收與補(bǔ)償?shù)某绦蜻M(jìn)行了明確的規(guī)定，即先補(bǔ)償再搬遷。“過(guò)去，我們常常遇到的情況是，補(bǔ)償條件還沒(méi)談好，房子已經(jīng)被拆了，逼得老百姓只能搬走，這才出現(xiàn)了一系列惡性事件?，F(xiàn)在規(guī)定先補(bǔ)償再搬遷，就保證了被征收人可以爭(zhēng)取合法權(quán)益不受侵害。這是新條例的一大突破?！?

3 房屋征收的主體只能是政府

原文:“縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作?！?

解讀:這一條文實(shí)際上就是規(guī)定了，實(shí)施公益性征收、補(bǔ)償?shù)闹黧w只有一個(gè)，那就是政府。

姜教授表示，過(guò)去往往是政府躲在幕后，由開發(fā)商向政府申請(qǐng)拆遷許可，獲批后由開發(fā)商實(shí)施拆遷。而成為拆遷主體的開發(fā)商，為了追求利潤(rùn)，往往盡可能壓縮拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且把拆遷負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到房?jī)r(jià)里。為了自己的利益，開發(fā)商還會(huì)使用各種手段威逼搬遷戶盡快搬走，導(dǎo)致的拆遷矛盾比比皆是。

4 征收補(bǔ)償額按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)確定

原文:“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定?！?

“被征收房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范和有關(guān)規(guī)定確定，但不得低于房屋征收決定生效之日類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格?！?

解讀:拆遷補(bǔ)償談不攏，一直是拆遷中的問(wèn)題?！斑^(guò)去作為拆遷主體的開發(fā)商與拆遷戶談價(jià)格，當(dāng)然是希望壓得越低越好，這種情況下拆遷戶當(dāng)然不愿意搬了。”姜明安認(rèn)為，按被征收房屋的市場(chǎng)價(jià)來(lái)補(bǔ)償至少比舊的條例是一個(gè)很大的進(jìn)步。

5 “危舊房”爭(zhēng)議交由民意裁決

原文:“因危舊房改造的需要征收房屋的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)在組織有關(guān)部門論證的基礎(chǔ)上，征求被征收人的意見(jiàn)。90%以上被征收人同意進(jìn)行危舊房改造的，縣級(jí)以上地方人民政府方可作出房屋征收決定；未達(dá)到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。”

“因危舊房改造的需要征收房屋的，補(bǔ)償方案在報(bào)縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)前，還應(yīng)當(dāng)征得三分之二以上被征收人的同意?！?

“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)批準(zhǔn)的補(bǔ)償方案，與被征收人就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷期限、搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等事項(xiàng)，訂立補(bǔ)償協(xié)議；其中，危舊房改造的補(bǔ)償協(xié)議，在簽約期限內(nèi)簽約率達(dá)到三分之二以上的，方可生效?！?

解讀:“危舊房改造能不能納入公共利益一直是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，”王錫鋅教授說(shuō)。

正因?yàn)槿绱?，新條例的征求意見(jiàn)稿中在危舊房改造一塊設(shè)定了一個(gè)“特別程序”，一個(gè)90%，兩個(gè)2/3的規(guī)定，將爭(zhēng)議點(diǎn)的決定權(quán)交給了被征收人。也就是說(shuō)，如果被征收人認(rèn)為這不是公共利益，不同意征收方案，那么政府是不能組織征收的，這也是一種民主化的解決機(jī)制，非常具有建設(shè)性。

6 房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人挑

原文:“房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，由被征收人以投票、抽簽等方式確定。”

“房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)或者房地產(chǎn)估價(jià)師出具虛假或者有重大差錯(cuò)的估價(jià)報(bào)告的，由發(fā)證機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，給予警告；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷資質(zhì)證書、注冊(cè)證書；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?

解讀:過(guò)去，大多數(shù)情況下對(duì)房屋價(jià)值的評(píng)估都是由政府指定的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行的，有的甚至是由開發(fā)商指定的評(píng)估機(jī)構(gòu)，所以許多被征收人都對(duì)這些評(píng)估機(jī)構(gòu)不信任，認(rèn)為里面有“貓膩”。

姜明安教授認(rèn)為，這不能怪被征收人，事實(shí)上確實(shí)出現(xiàn)過(guò)300萬(wàn)的房子被評(píng)估成80萬(wàn)的情況，特別是開發(fā)商指定評(píng)估機(jī)構(gòu)時(shí)，被征收人常常會(huì)吃虧?，F(xiàn)在，在新條例征求意見(jiàn)稿中，改進(jìn)為“由被征收人以投票、抽簽等方式確定”評(píng)估機(jī)構(gòu)，將選擇權(quán)交給了被征收人，這無(wú)疑是新條例的一大進(jìn)步。

7 老百姓有權(quán)對(duì)征收決定說(shuō)“不”

原文:“被征收人以及與房屋征收決定有關(guān)的利害關(guān)系人對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟?！?

解讀:“這也是新條例非常大的一個(gè)改變，過(guò)去，老百姓只能對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提出異議，比如覺(jué)得補(bǔ)償不合理了，才可以提出行政復(fù)議或者司法訴訟，現(xiàn)在如果對(duì)征收本身不同意，也可以進(jìn)行復(fù)議或訴訟。”姜明安教授指出，這個(gè)改變意味著，過(guò)去老百姓對(duì)于房子能不能拆是沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)的，只有被動(dòng)接受的份兒，而現(xiàn)在如果覺(jué)得政府的決定不是出于“公共利益”，就可以把政府告上法庭。

■5大質(zhì)疑

按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償就夠了嗎？

1 按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償就夠了嗎？

征收補(bǔ)償額按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)確定可以說(shuō)是本次立法征求意見(jiàn)稿中的一大突破，不過(guò)，僅按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償被征收人就夠了嗎？

“比如原先住的房子比較舊了，評(píng)估只值100萬(wàn)，可是政府推薦的房源要花200萬(wàn)才能購(gòu)到，我到哪去再湊100萬(wàn)來(lái)購(gòu)個(gè)新房子呢？這個(gè)差價(jià)誰(shuí)來(lái)補(bǔ)？”姜明安教授支持“拆一補(bǔ)一”，他認(rèn)為在政府推薦的房源價(jià)格超過(guò)征收補(bǔ)償?shù)那闆r下，政府應(yīng)當(dāng)為被征收人補(bǔ)齊購(gòu)房差價(jià)。

昨天在各大網(wǎng)站論壇上，新條例征求意見(jiàn)稿都成為網(wǎng)友議論的焦點(diǎn)，記者發(fā)現(xiàn)有不少人提出，危舊房改造后，雖說(shuō)被征收人享有回遷的權(quán)利，可是按征收決定時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格肯定購(gòu)不起一兩年后的原址的商品房。姜明安教授和王錫鋅教授都很贊同網(wǎng)友們的質(zhì)疑。

2 為啥只補(bǔ)房?jī)r(jià)不補(bǔ)地價(jià)？

“現(xiàn)在大家反應(yīng)較強(qiáng)烈的還有一點(diǎn)，就是房屋征收時(shí)都只補(bǔ)了房?jī)r(jià)成本，卻往往沒(méi)有補(bǔ)地價(jià)。不解決好這一點(diǎn)，新的條例出來(lái)還是會(huì)出問(wèn)題！”

姜明安教授分析了目前土地使用權(quán)的四種形式:一是向政府購(gòu)地的，有70年使用權(quán)，如果只用了10年就要被征收，那么政府是不是應(yīng)當(dāng)補(bǔ)那60年的地錢；二是購(gòu)購(gòu)的開發(fā)商的房子，購(gòu)房時(shí)價(jià)格里面很大一部分就是地價(jià)；三是繼承的祖宅，這個(gè)土地使用權(quán)一般都是私人的，那么政府征收房子時(shí)就應(yīng)當(dāng)對(duì)地價(jià)部分給予補(bǔ)償；四是有些房子是在政府劃撥的地上蓋起來(lái)的，可能被當(dāng)沒(méi)有地價(jià)，如果購(gòu)房時(shí)沒(méi)有地價(jià)成本，那么不補(bǔ)償?shù)貎r(jià)也還算合理。

3 安置了過(guò)渡房，為何不補(bǔ)交通費(fèi)？

姜教授還給記者舉了個(gè)例子，比如原先住在城的一家人，房子被征收之后，政府安置的過(guò)渡房通常會(huì)在相對(duì)遠(yuǎn)一些的地方，那么在過(guò)渡房里住個(gè)一兩年，這期間肯定有諸多不方便，孩子上學(xué)遠(yuǎn)了，自己上班也遠(yuǎn)了，這些對(duì)于被征收人來(lái)說(shuō)都是損失，政府應(yīng)當(dāng)較起碼給予交通費(fèi)等方面的補(bǔ)償。

4 經(jīng)營(yíng)性住房怎能按住宅補(bǔ)償？

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中爭(zhēng)議比較大的問(wèn)題還包括如何處理對(duì)一般性居住房屋和經(jīng)營(yíng)性用房的補(bǔ)償差別。2007年3月重慶“較牛釘子戶”事件就是個(gè)典型案例，如果按照一般性居住房屋標(biāo)準(zhǔn)，較后的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)超標(biāo)了，但它原來(lái)是一個(gè)生意火爆的火鍋店，如果還按一般住宅補(bǔ)償，當(dāng)事人的損失是難以彌補(bǔ)的。

姜教授提出的建議是，可以按照經(jīng)營(yíng)性住房征收前3年中的平均收入來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或者按照類似規(guī)模、同一類型的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的收入水平來(lái)確定。“無(wú)論如何應(yīng)該有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在是政府想給點(diǎn)就給點(diǎn)，給多給少?zèng)]個(gè)定論，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性住房被征收人來(lái)說(shuō)是很不公平的，也容易引起矛盾糾紛。”

5 法院還沒(méi)裁定，房子怎能先拆？

在新條例征求意見(jiàn)稿中有一項(xiàng)規(guī)定是，被征收人以及與房屋征收決定有關(guān)的利害關(guān)系人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟；在行政復(fù)議、行政訴訟期間，不停止決定的執(zhí)行。

“這條規(guī)定老百姓反應(yīng)特別大，法院還沒(méi)有裁定這個(gè)征收合不合法呢，征收就要按程序進(jìn)行了，打官司一般沒(méi)個(gè)一兩年打不下來(lái)，較后即使法院判政府輸了官司，很可能房子已被拆掉了。”姜教授指出，這一條款一定要修改，應(yīng)該規(guī)定除了緊急情況，比如上海要開世博會(huì)，等征這塊建場(chǎng)館這種無(wú)法拖延的重大事件，在一般情況下，行政復(fù)議結(jié)果或是法院判決書還沒(méi)有下來(lái)之前，一切征收活動(dòng)應(yīng)當(dāng)暫停，這樣對(duì)被征收人才是公平的。

■政協(xié)委員建議

委托拆遷應(yīng)當(dāng)明令禁止

近日參加江蘇省兩會(huì)的代表委員們也對(duì)正在修訂的新條例給予充分關(guān)注。民進(jìn)江蘇省委就向大會(huì)提出了一份集體提案，建議應(yīng)當(dāng)明令禁止“委托打包拆遷”。

委員們指出，過(guò)去拆遷中

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