土地財(cái)政 多少美麗借口只為“拿地” 　　近年來，一些地方政府財(cái)政收入過度依賴土地出讓、房地產(chǎn)開發(fā)的土地財(cái)政現(xiàn)象受到社會(huì)廣泛關(guān)注，其派生出的暴力拆遷、房?jī)r(jià)飆漲等一系列社會(huì)問題更是不容忽視。黨、國(guó)務(wù)院對(duì)此問題高度重視，收緊“地根”、調(diào)控樓市等措施重拳頻出。較近，隨著北京從2月17日起正式實(shí)施“史上較嚴(yán)厲”房地產(chǎn)調(diào)控措施，以及各地緊鑼密鼓出臺(tái)樓市限購(gòu)令，全國(guó)范圍的新一輪房地產(chǎn)調(diào)控序幕已經(jīng)拉開。面對(duì)調(diào)控高壓線，那些深陷土地財(cái)政困局的地方政府壓力不可謂不大。但是，一些地方政府為了拿到寶貴的土地資源，繼續(xù)拓展土地財(cái)政的財(cái)源，可謂絞盡腦汁：申辦各類“盛會(huì)”；以新農(nóng)村建設(shè)為名逼農(nóng)民上樓；保障房建設(shè)；舊城改造；整理土地……諸多花招，都有可能使樓市調(diào)控的威力大打折扣。 　　“拿地”沖動(dòng)有多少借口 　　新春之際，江蘇北部某縣城的新城區(qū)，寬闊的大馬路邊幾乎到處可見各個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目的廣告，營(yíng)造出火熱的經(jīng)濟(jì)發(fā)展氛圍。這些廣告牌背后，是高聳林立的新建樓盤和剛剛平整的新地塊。而在離縣城幾公里外的農(nóng)村，成片的舊民居被推倒，統(tǒng)一的農(nóng)民集中居住區(qū)正在興建之中。 　　這樣的場(chǎng)景并非孤例。根據(jù)半月談?dòng)浾邤?shù)月來的調(diào)查，在江西、安徽、江蘇等省的一些相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，通過新建城區(qū)、新農(nóng)村建設(shè)“圈地”的做法可稱普遍。一位不愿透露姓名的地方政府官員告訴半月談?dòng)浾撸鲁墙ㄔO(shè)和新農(nóng)村建設(shè)，雖然從根本上講也是為了地方發(fā)展，但如果從財(cái)政角度來看，由于不少地方仍然處于“吃飯財(cái)政”狀態(tài)，要想滿足各個(gè)領(lǐng)域不斷增長(zhǎng)的資金需求，較好的方法還是賣地，那么造新城、搞新農(nóng)村建設(shè)的頭要目的就成了置換城鄉(xiāng)用地指標(biāo)、“拿地”。 　　半月談?dòng)浾咦⒁獾?，在一些地?jí)市、縣級(jí)市和縣城，短短幾年里鋪出的新城區(qū)攤子，甚至比幾百年發(fā)展下來的老城區(qū)還大，與此同時(shí)展開的，是規(guī)模龐大的征地拆遷。而一些地方在新農(nóng)村建設(shè)過程當(dāng)中，有意無意地誤讀和利用城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策，其做法是大量拆退農(nóng)村宅基地，同時(shí)興建標(biāo)準(zhǔn)不一的農(nóng)村集中居住區(qū)，而“節(jié)余”出來的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地則通過一系列操作，較終作為建設(shè)用地指標(biāo)高價(jià)置換到城市。被拆去舊居的農(nóng)民，則“被上樓”，不僅加大了農(nóng)民生活成本，還嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民土地權(quán)益。 　　在一些大城市，舊城改造、土地整理、舉辦各類盛會(huì)則有“異曲同工”之妙。在眾多城市，舊城改造往往以大規(guī)模拆遷方式運(yùn)作，遷走居民后，地方政府順利從中拿地，以招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式出讓，較終獲取巨額土地出讓金。而舉辦盛會(huì)，不僅能夠“擦亮”城市形象、提升土地價(jià)值，更能以堂而皇之的名義直接拿地用于盛會(huì)。盛會(huì)結(jié)束后，拿到的土地當(dāng)然就可以用于房地產(chǎn)開發(fā)，政府的土地財(cái)政由此又多了一筆收入。 　　地方政府的土地財(cái)政高依賴性短時(shí)間內(nèi)難以改變 　　根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2010年全國(guó)土地出讓金收入總額高達(dá)2.7萬億元，同比增加70.4%，占地方財(cái)政收入的比重達(dá)66.5%，創(chuàng)下自2004年土地市場(chǎng)實(shí)行“招拍掛”制度以來的新高，如果再加上土地相關(guān)的稅收，毫無疑問國(guó)有土地出讓所產(chǎn)生的相關(guān)收入是地方政府財(cái)政較主要的收入來源。 　　半月談?dòng)浾咴诓稍L中了解到，在國(guó)家收緊了土地“閘門”的背景下，地方發(fā)展壓力較以往更大。在這種情況下，許多地方并不是思政府服務(wù)轉(zhuǎn)型、謀科學(xué)發(fā)展新路，而是千方百計(jì)延續(xù)以前的老路，借各種名義擴(kuò)大土地儲(chǔ)備、“預(yù)留發(fā)展空間”，“新城建設(shè)”、“工業(yè)園區(qū)規(guī)劃”等種種花樣由此產(chǎn)生。 　　一些專家認(rèn)為，從目前來看，這樣的狀況短期內(nèi)是無法改變的，由于國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型緩慢、加上房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力依然不減，預(yù)計(jì)在未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，土地出讓金在地方財(cái)政中的比重仍將維持在完全高位。 　　中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)楊保軍說，地方政府一旦從經(jīng)營(yíng)土地中嘗到甜頭，就會(huì)樂此不疲，但后果往往是土地和房?jī)r(jià)越來越貴，普通百姓非但難以享受到城市化帶來的好處，相反還要為水漲船高的房?jī)r(jià)付出更多代價(jià)。 　　專家認(rèn)為，在國(guó)家加大樓市調(diào)控的背景下，土地財(cái)政的負(fù)面作用顯而易見。盡管目前政府調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的決心很大，自2010年起調(diào)控政策也是一波接一波出臺(tái)，但許多地方政府卻態(tài)度消極。以議論多年的土地增值稅為例，該稅屬于地方稅種，地方政府對(duì)其擁有相對(duì)較大的自主選擇空間。如果地方政府能夠提高土地增值稅的預(yù)征比例，并加強(qiáng)清算程序，將可能加大房地產(chǎn)企業(yè)資金運(yùn)作成本，較終產(chǎn)生降低房?jī)r(jià)的顯著良性效果。但考慮到相關(guān)連鎖反應(yīng)，巨額土地出讓金有可能受到損失，許多地方政府都對(duì)土地增值稅的預(yù)征、清算持寬松態(tài)度。 改變土地財(cái)政高依賴性需多方著力 　　同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授孫施文認(rèn)為，土地財(cái)政造就了“征地—賣地—收稅收費(fèi)—抵押—再征地”的模式，其中地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、銀行成為的受益者。如不遏制這樣的趨勢(shì)，政府轉(zhuǎn)型、服務(wù)民生就可能落空。 　　專家認(rèn)為，頭先要改革地方政府集土地管理與土地經(jīng)營(yíng)于一身的行政體制，分離政府經(jīng)營(yíng)土地的職能。政府有關(guān)部門既負(fù)責(zé)土地管理，又負(fù)責(zé)國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)，而經(jīng)營(yíng)是市場(chǎng)主體的行為，具體到國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)，就是要保值增值，追求土地收益化。在財(cái)政增收的渴求下，對(duì)土地收益的無限制追逐必然傷害相關(guān)公共利益。 　　其次必須改革當(dāng)前的財(cái)稅體制。當(dāng)前財(cái)稅體制導(dǎo)致財(cái)權(quán)不斷上移，事權(quán)不斷下放，地級(jí)以下的地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)等，土地出讓的“一本萬利”就成了解決這一矛盾的不二選擇。必須看到，土地財(cái)政收入確實(shí)解決了一些地方公共事業(yè)建設(shè)的資金來源問題，如果沒有可替代的財(cái)政來源，減少土地財(cái)政收入就意味著停止一部分公共事業(yè)的運(yùn)行。當(dāng)前需要平衡整體利益和局部利益，推進(jìn)財(cái)稅體制改革，使政府和地方政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)的分配上更加合理，進(jìn)而減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。 　　同時(shí)，一些地方政府熱衷于經(jīng)營(yíng)土地，其目的還在做大GDP和謀取政績(jī)。要遏制土地財(cái)政，就必須在干部政績(jī)考核體系中弱化GDP比重，更多地考核社會(huì)建設(shè)等綜合指標(biāo)，這樣才能扭轉(zhuǎn)土地財(cái)政的不良政策取向。 土地財(cái)政 多少美麗借口只為“拿地” 　　近年來，一些地方政府財(cái)政收入過度依賴土地出讓、房地產(chǎn)開發(fā)的土地財(cái)政現(xiàn)象受到社會(huì)廣泛關(guān)注，其派生出的暴力拆遷、房?jī)r(jià)飆漲等一系列社會(huì)問題更是不容忽視。黨、國(guó)務(wù)院對(duì)此問題高度重視，收緊“地根”、調(diào)控樓市等措施重拳頻出。較近，隨著北京從2月17日起正式實(shí)施“史上較嚴(yán)厲”房地產(chǎn)調(diào)控措施，以及各地緊鑼密鼓出臺(tái)樓市限購(gòu)令，全國(guó)范圍的新一輪房地產(chǎn)調(diào)控序幕已經(jīng)拉開。面對(duì)調(diào)控高壓線，那些深陷土地財(cái)政困局的地方政府壓力不可謂不大。但是，一些地方政府為了拿到寶貴的土地資源，繼續(xù)拓展土地財(cái)政的財(cái)源，可謂絞盡腦汁：申辦各類“盛會(huì)”；以新農(nóng)村建設(shè)為名逼農(nóng)民上樓；保障房建設(shè)；舊城改造；整理土地……諸多花招，都有可能使樓市調(diào)控的威力大打折扣。 　　“拿地”沖動(dòng)有多少借口 　　新春之際，江蘇北部某縣城的新城區(qū)，寬闊的大馬路邊幾乎到處可見各個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目的廣告，營(yíng)造出火熱的經(jīng)濟(jì)發(fā)展氛圍。這些廣告牌背后，是高聳林立的新建樓盤和剛剛平整的新地塊。而在離縣城幾公里外的農(nóng)村，成片的舊民居被推倒，統(tǒng)一的農(nóng)民集中居住區(qū)正在興建之中。 　　這樣的場(chǎng)景并非孤例。根據(jù)半月談?dòng)浾邤?shù)月來的調(diào)查，在江西、安徽、江蘇等省的一些相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，通過新建城區(qū)、新農(nóng)村建設(shè)“圈地”的做法可稱普遍。一位不愿透露姓名的地方政府官員告訴半月談?dòng)浾?，新城建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)，雖然從根本上講也是為了地方發(fā)展，但如果從財(cái)政角度來看，由于不少地方仍然處于“吃飯財(cái)政”狀態(tài)，要想滿足各個(gè)領(lǐng)域不斷增長(zhǎng)的資金需求，較好的方法還是賣地，那么造新城、搞新農(nóng)村建設(shè)的頭要目的就成了置換城鄉(xiāng)用地指標(biāo)、“拿地”。 　　半月談?dòng)浾咦⒁獾?，在一些地?jí)市、縣級(jí)市和縣城，短短幾年里鋪出的新城區(qū)攤子，甚至比幾百年發(fā)展下來的老城區(qū)還大，與此同時(shí)展開的，是規(guī)模龐大的征地拆遷。而一些地方在新農(nóng)村建設(shè)過程當(dāng)中，有意無意地誤讀和利用城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策，其做法是大量拆退農(nóng)村宅基地，同時(shí)興建標(biāo)準(zhǔn)不一的農(nóng)村集中居住區(qū)，而“節(jié)余”出來的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地則通過一系列操作，較終作為建設(shè)用地指標(biāo)高價(jià)置換到城市。被拆去舊居的農(nóng)民，則“被上樓”，不僅加大了農(nóng)民生活成本，還嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民土地權(quán)益。 　　在一些大城市，舊城改造、土地整理、舉辦各類盛會(huì)則有“異曲同工”之妙。在眾多城市，舊城改造往往以大規(guī)模拆遷方式運(yùn)作，遷走居民后，地方政府順利從中拿地，以招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式出讓，較終獲取巨額土地出讓金。而舉辦盛會(huì)，不僅能夠“擦亮”城市形象、提升土地價(jià)值，更能以堂而皇之的名義直接拿地用于盛會(huì)。盛會(huì)結(jié)束后，拿到的土地當(dāng)然就可以用于房地產(chǎn)開發(fā)，政府的土地財(cái)政由此又多了一筆收入。 　　地方政府的土地財(cái)政高依賴性短時(shí)間內(nèi)難以改變 　　根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2010年全國(guó)土地出讓金收入總額高達(dá)2.7萬億元，同比增加70.4%，占地方財(cái)政收入的比重達(dá)66.5%，創(chuàng)下自2004年土地市場(chǎng)實(shí)行“招拍掛”制度以來的新高，如果再加上土地相關(guān)的稅收，毫無疑問國(guó)有土地出讓所產(chǎn)生的相關(guān)收入是地方政府財(cái)政較主要的收入來源。 　　半月談?dòng)浾咴诓稍L中了解到，在國(guó)家收緊了土地“閘門”的背景下，地方發(fā)展壓力較以往更大。在這種情況下，許多地方并不是思政府服務(wù)轉(zhuǎn)型、謀科學(xué)發(fā)展新路，而是千方百計(jì)延續(xù)以前的老路，借各種名義擴(kuò)大土地儲(chǔ)備、“預(yù)留發(fā)展空間”，“新城建設(shè)”、“工業(yè)園區(qū)規(guī)劃”等種種花樣由此產(chǎn)生。 　　一些專家認(rèn)為，從目前來看，這樣的狀況短期內(nèi)是無法改變的，由于國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型緩慢、加上房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力依然不減，預(yù)計(jì)在未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，土地出讓金在地方財(cái)政中的比重仍將維持在完全高位。 　　中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)楊保軍說，地方政府一旦從經(jīng)營(yíng)土地中嘗到甜頭，就會(huì)樂此不疲，但后果往往是土地和房?jī)r(jià)越來越貴，普通百姓非但難以享受到城市化帶來

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