國務院辦公廳發(fā)布《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》，這是國務院頭次發(fā)文全面規(guī)范地方政府性債務管理，也標志著中國地方政府性債務管理的完整制度框架基本建成。

　　這份四千多字的意見從如何規(guī)范地方政府的舉債融資、如何控制地方舉債規(guī)模、如何防范地方債務風險、如何完善配套制度以及如何妥善處理存量債務和在建項目后續(xù)融資等多方面做出部署。

　　地方可依法適度舉債融資

　　記者從財政部了解到，早在2010年，國務院也曾發(fā)布過《國務院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，但僅是針對融資平臺管理中出現(xiàn)的問題進行規(guī)范，像此次全面發(fā)布管理意見，尚屬頭次。

　　此次國務院全面規(guī)范地方債務管理的一大亮點，是跳出了以往出臺的有關(guān)地方債管理政策法規(guī)“更側(cè)重于如何堵后門”的局限性，新規(guī)更強調(diào)“疏堵結(jié)合”。

　　如在基本的原則中明確——“修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。”這一表述與新修訂的預算法實現(xiàn)了對接，在強調(diào)部分“開閘”地方發(fā)債的同時，嚴格防范債務風險的擴張。

　　地方政府性債務限額管理

　　在加強債務管理的具體內(nèi)容上，新規(guī)也凸顯了“全面性”，并非僅僅強調(diào)如何規(guī)范地方政府舉債行為，而是圍繞建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制作出規(guī)定。

　　如通過明確的舉債主體、規(guī)范舉債方式、控制舉債規(guī)模、嚴格舉債程序等，主要解決“怎么借”的問題；通過限定債務用途、納入預算管理等，主要解決“怎么用”的問題；通過劃清償債責任、建立風險預警、完善應急處置等，主要解決“怎么還”的問題。

　　記者對比發(fā)現(xiàn)，國務院地方債管理新規(guī)在多處實現(xiàn)了與新預算法的對接，如對地方政府性債務實行限額管理，將所有債務納入預算管理，并限定債務用途只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經(jīng)常性支出等。

　　財政部預算司的有關(guān)負責人表示，還將陸續(xù)出臺一系列針對地方政府性債務管理的配套制度和配套措施，確保把地方政府性債務管好用好。

　　地方政府債務自償政府不救助

　　《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》通篇貫穿規(guī)范地方政府舉債行為，防范化解債務風險的主旨，這也意味著中國以修明渠、堵暗道方式構(gòu)建的地方債體系將全面上路。

　　借債

　　只能通過政府及其部門舉借

　　借債，頭先要明確怎么借？誰來借？借多少？

　　“經(jīng)國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。”“政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。”

　　意見同時明確“地方政府債務規(guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務和專項債務規(guī)模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準”。

　　財政部預算司的有關(guān)負責人介紹，今后規(guī)模控制的是地方舉債的“天花板”，不是具體審批規(guī)模。在不突破“天花板”的前提下，地方舉債的實際規(guī)模由本級人大決定。

　　用債

　　債務資金禁用于經(jīng)常性支出

　　地方政府借來的錢，當然不是想花到哪里就花到哪里。

　　對于地方債務的用途，意見中明令，“只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經(jīng)常性支出”“建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務資金的懲罰機制”。

　　對于使用債務，還要有硬性的監(jiān)督。“地方政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理。”這份較新規(guī)定明確要通過預算之手來管理債務。

　　財經(jīng)大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云表示，允許以債償債是符合國際經(jīng)驗的，但注意是“適度”，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，可以實現(xiàn)“借、用、還”的統(tǒng)一。

　　還債

　　地方債高風險地區(qū)將實行預警

　　誰舉債誰負責，此次出臺的意見明確“地方政府對其債務負有償還責任，政府實行不救助原則。”

　　“分清政府債務和企業(yè)債務的邊界，切實做到誰借誰還，風險自擔。”

　　當然，對于債務風險防范要貫穿各個環(huán)節(jié)，“評估各地區(qū)債務風險狀況，對債務高風險地區(qū)進行風險預警。列入風險預警范圍的債務高風險地區(qū)，要積極采取措施，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區(qū)，要合理控制債務余額的規(guī)模和增長速度。”意見中明確。

　　財政部預算司有關(guān)負責人介紹，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，是地方政府舉債應當遵守的道德準則。

　　平臺

　　商業(yè)地產(chǎn)債務要與政府脫鉤

　　新《預算法》允許地方舉債并限制舉債只能通過政府及其部門發(fā)行債券之后，對以前主要通過融資平臺公司融資建設(shè)的項目今后怎么辦？

　　意見中明確三個渠道：

　　——對商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，其債務等同于一般競爭性企業(yè)債務；

　　——對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣政府與社會資本合作模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經(jīng)營權(quán)給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任；

　　——對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發(fā)行債券融資。

　　過渡

　　允許申請發(fā)行地方政府債券置換

　　為確保改革平穩(wěn)過渡，意見中同時制定了各項過渡期措施。對項目自身收入不夠償還的債務，通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、增強盈利能力等措施，增強償債能力。對確需政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產(chǎn)。

　　對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，允許各地區(qū)申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于項目建設(shè)。

　　喬寶云表示，利用債券置換是一項創(chuàng)新之舉，即引入規(guī)范透明的機制。政府利用融資平臺公司融資，政府信用價值沒有得到很好的體現(xiàn)，通過發(fā)行債券本身就是降低風險的過程，將高風險的置換成低風險，短時限的置換成長時限的，有利于平穩(wěn)過渡。

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