中國未來的城鎮(zhèn)化進程正在面臨著體制突圍的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，如何讓農(nóng)民工真正融入城市已經(jīng)成為下一步城鎮(zhèn)化無法回避的問題。南都記者日前少有獲悉，在京召開的全國發(fā)展改革系統(tǒng)研究院年會上，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院“城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究”課題組建議改革戶籍制度，在財政和用地制度方面建立農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機制，同時允許農(nóng)民參與保障房建設(shè)，按照規(guī)劃要求以集資方式合作建房，解決1.59億農(nóng)民工融入城市的問題。

　　戶籍制度嚴重阻礙市民化進程

　　據(jù)官方統(tǒng)計，2011年我國城鎮(zhèn)化率達到51.27%。城鎮(zhèn)人口頭次超過農(nóng)村人口，在很多人看來這是一個具有標志意義的歷史性轉(zhuǎn)變。但我國城鎮(zhèn)化的“水分”不容忽視。根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告，外出農(nóng)民工規(guī)模超過1.59億，但由于沒有城鎮(zhèn)戶籍，不能享受相應(yīng)的基本保障和公共服務(wù)。除去這部分“被城鎮(zhèn)化”的農(nóng)民工，我國真實城鎮(zhèn)化率不到40%。

　　國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院課題組認為，我國城鎮(zhèn)化推進面臨四大體制障礙：一是現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍制度嚴重阻礙人口市民化進程，戶籍制度以及附著在戶籍之上的各種福利制度極大地限制了農(nóng)民工市民化進程。以東莞虎門鎮(zhèn)為例，當(dāng)?shù)貞艏丝?0萬人，外來人口90萬人，而該鎮(zhèn)的公共服務(wù)均按照10萬人的戶籍人口數(shù)設(shè)置，造成巨大的公共服務(wù)供給缺口。

　　其次，多層垂直管理的城鎮(zhèn)行政體制，跨行政區(qū)的城市群合作協(xié)調(diào)機制缺乏也影響城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

　　此外，農(nóng)村土地制度改革滯后也削弱了農(nóng)民進城落戶的能力。在現(xiàn)行《土地管理法》下，農(nóng)民從農(nóng)地征用中獲得補償?shù)纳舷奘峭恋剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)值的30倍，無法從農(nóng)地征用的巨大增值收益中獲得收益，客觀上降低了失地農(nóng)民進城安家落戶的經(jīng)濟能力。

　　市民化成本分擔(dān)缺制度設(shè)計

　　農(nóng)民工的市民化需要大量財政投入。此前有研究測算，每一位農(nóng)民工市民化需投入大約10萬元。如何消化和分攤農(nóng)民工市民化的成本，成為下一步城鎮(zhèn)化財稅制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。

　　“現(xiàn)在分擔(dān)機制不明確，流入地政府不愿意承擔(dān)轉(zhuǎn)移進來農(nóng)民工的成本，流出地更沒有積極性做。”國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院相關(guān)負責(zé)人強調(diào)，目前政府與地方政府、輸入地政府與輸出地政府對農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)方式缺乏相應(yīng)的總體制度設(shè)計，農(nóng)民宅基地指標轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標如何跨省流轉(zhuǎn)分配，農(nóng)民工各種社會保險如何在輸出地與輸入地之間銜接等沒有得到有效解決。

　　建議允許農(nóng)民集資合作建房

　　“要提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，頭先要徹底改革排斥農(nóng)民進城落戶和人口流動的戶籍制度，從限制農(nóng)民進城和人口流動轉(zhuǎn)向鼓勵和支持農(nóng)民進城，促進人口和勞動力的流動。”報告建議，戶籍制度改革可以分階段逐步實施，穩(wěn)妥推進。

　　如何破解農(nóng)民工市民化的問題，土地制度改革或許成為下一步改革的突破口。較近國務(wù)院常務(wù)會議通過了土地管理法修正案(草案)，被普遍認為是為即將出臺的農(nóng)村集體土地征收補償管理條例掃清上位法障礙，預(yù)計征地補償將有大幅提高。

　　報告建議，對于農(nóng)村土地確定為非公共利益建設(shè)用地，可以允許在土地集體性質(zhì)不變的前提下，讓農(nóng)民作為市場主體直接參與交易。土地增值收益絕大部分應(yīng)返還原土地所有者。

　　報告還建議，開展“宅基地換房”試點，由農(nóng)民自愿按照規(guī)定的置換標準以其宅基地換取城鎮(zhèn)住宅。建議允許農(nóng)民參與保障房建設(shè)，按照規(guī)劃要求以集資方式合作建房。此外，還建議將農(nóng)民工納入住房公積金制度覆蓋范圍，并實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)、跨區(qū)域異地轉(zhuǎn)移接續(xù)和提取制度。

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