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我國138縣醞釀撤縣設(shè)市:欲借城鎮(zhèn)化奪地抬高房價
編輯:海南房產(chǎn)網(wǎng) 發(fā)布日期:2016-09-10 00:00:00 有效期:發(fā)布當(dāng)天 來源:瓊海房產(chǎn)信息網(wǎng) 閱讀 647 次
沉寂16年之后,“縣改市”借“新型城鎮(zhèn)化”之名,再次高歌猛進,大有卷土重來之勢。據(jù)統(tǒng)計,至少有138個縣醞釀撤縣設(shè)市,廣東、貴州、云南和陜西4省就有60多個縣提出撤縣設(shè)市。
“這是典型的政績沖動,與加大縣城和小城鎮(zhèn)建設(shè)的戰(zhàn)略意圖背道而馳。對其中的胡作非為如不明令禁止,耽誤發(fā)展不說,還會嚴(yán)重沖擊農(nóng)村社會穩(wěn)定。”中國人民大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究小組負(fù)責(zé)人彭真懷嚴(yán)詞指責(zé)。
“縣改市”會不會重新啟動雖然仍未可知,但過多的縣改為市或區(qū),將沖擊以縣制為基礎(chǔ)的治理制度,這不僅會造成虛假城市化,更會為中國未來發(fā)展埋下無可挽救的隱患。
“縣改市”出政績
上世紀(jì)八、九十年代,縣域經(jīng)濟迅速壯大,相應(yīng)地要求行政權(quán)力和管轄范圍擴張升級,縣升格為市一度成為切實可行而又風(fēng)光無限的擴張模式。
僅1994年-1996年間,全國共有95個“縣改市”,其中,江蘇、山東、浙江等省“縣改市”較為突出,江蘇蘇南的縣基本都升級為市。
對于縣級單元來說,“縣改市”之后可獲得更高的稅收返還比例、城市維護建設(shè)稅等收入,還可以得到更多的建設(shè)用地指標(biāo)、工業(yè)項目、水資源占用量等好處,在當(dāng)時客觀上這也符合中國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。事實證明,改市之后,江蘇、山東、浙江等省的縣域經(jīng)濟也得到了快速發(fā)展,每年的全國百強縣排行榜基本都被這三個省占據(jù)。
“在特定時期,縣改市不失為一條有效的發(fā)展道路。”國家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家認(rèn)為,城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,就需要給中小城市放權(quán),讓他們有擴張和發(fā)展的欲望。如果一個縣的經(jīng)濟發(fā)展水平比較高,城市規(guī)劃面積到位,財政收入達(dá)到一定的水平,人口聚集達(dá)到一定的能量,自身的造血能力大幅度提高,就可以變成市,使農(nóng)民就地變成市民。
然而這一輪的“縣改市”風(fēng)潮,被政府1997年緊急叫停。彭真懷研究認(rèn)為,之所以這么做,是因為當(dāng)時很多地方盲目追求縣改市,沖擊了縣制為主要特色的傳統(tǒng)行政管理系統(tǒng),造成很多縣級市出現(xiàn)“虛假城市化”弊病,比如市區(qū)農(nóng)村人口比重過大,城郊比例失調(diào),城鄉(xiāng)概念模糊等等。
“現(xiàn)在這些老毛病又發(fā)作了,簡單把縣一撤了之,搞硬生生的‘拉郎配’,甚至農(nóng)民‘被上樓’,背離了新型城鎮(zhèn)化的初衷。”他說。
如何釋放縣域經(jīng)濟的活力一直是行政區(qū)劃改制的議題,不可否認(rèn),擴權(quán)強縣無疑是城鎮(zhèn)化的下一個增長點。“但我們要對新型城鎮(zhèn)化重新理解,不能走入誤區(qū),甚至走向反面。”彭真懷表示。
“省管縣”遇阻“縣改市”回潮
“縣改市”暫時被凍結(jié)之后,縣級擴權(quán)的沖動沒有得到釋放,轉(zhuǎn)而通過“省管縣”的方式探路突圍。
浙江是較早推動強縣擴權(quán)的省份之一。早在2002年,浙江省按照“能放都放”的總體原則,將313項原屬地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限下放給20個縣市區(qū),成為“省管縣”浙江模式。
之后,中國許多省市開始推行財政“省管縣”的單項試點,這被認(rèn)為是強縣擴權(quán)、壯大縣域經(jīng)濟的重大改革舉措,而在十年之后的今天,“省管縣”已經(jīng)處于膠著狀態(tài)、躑躅不前。
雖然全國共有27個省份1080個縣實行了財政省直管,但相對其他領(lǐng)域的改革,各地推進熱情并不太高。從目前來看,具體的障礙就是地級市不愿放棄縣的直接管轄權(quán),不管是對經(jīng)濟發(fā)達(dá)縣和不發(fā)達(dá)縣都不愿放,都覺得管得越大越好。
財政部財政科學(xué)研究所副所長王朝才認(rèn)為,省管縣的試點主要是財政權(quán)限的試點,在“財權(quán)”上繞過了市里,這對地級市沖擊很大。而矛盾之處還在于,人事、發(fā)改這些權(quán)力還歸市里管,縣專業(yè)仍然受制于市,放不開手腳。
強縣擴權(quán)、省管縣遇阻,縣域轉(zhuǎn)而尋求另外的方式來突破發(fā)展瓶頸,“縣改市”再次進入視野。一些強縣甚至準(zhǔn)備了相關(guān)的上報材料,只待政府一聲令下。
但“縣改市”的閘門并沒有完全解禁,直至2010年,民政部只批復(fù)了云南蒙自、文山兩個縣撤縣設(shè)市,江西德安縣部分區(qū)域設(shè)立共青城市的申請。
但今年年初,民政部在不到兩個月的時間內(nèi)連續(xù)批準(zhǔn)吉林扶余、云南彌勒“縣改市”名單,這一動作被看作是“縣改市”全面解禁的信號。
加之,借助新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的東風(fēng),“縣改市”風(fēng)潮再起,引起專家學(xué)者的普遍擔(dān)憂。
“很多人對新型城鎮(zhèn)化缺乏常識性的判斷,仍在片面追求城市空間擴張,大興造城運動,借新城之名,行奪地、爭地和占地之實,抬高房價和地價。”彭真懷說,如此放任下去,被嚴(yán)重扭曲的新型城鎮(zhèn)化就會演變成一場災(zāi)難。
“縣改區(qū)”矛盾重重
從1997年以后,“縣域”擴權(quán)并不是單線進行的,在“縣改市”受困的情況下,撤縣改區(qū)成了很多地方政府新的城市化突破口。
根據(jù)民政部數(shù)據(jù),全國市轄區(qū)數(shù)量從2000年的787個增至2011年的857個,縣級市則從400個下降到369個。
在2009年省財政管縣等政策實施后,一些地級市政府擔(dān)心所屬縣脫離自己的控制就紛紛把下屬縣改為區(qū)。
目前全國大都市已基本將周圍的縣(市)改為區(qū)。以廣東為例,在珠三角地主要縣(市)改為區(qū)之后,東西北地區(qū)縣改區(qū)亦不少,去年廣東清新縣、揭東縣先后撤縣改區(qū)。
一些百強縣諸如順德市、錫山市、吳江市等相繼變?yōu)槭休爡^(qū)。廣東增城市、湖南長沙縣、四川雙流縣等發(fā)達(dá)縣市也可能面臨變區(qū)的命運。
今年年初,“縣改市”可能開禁的信號,一度讓很多經(jīng)濟強縣興奮,并與“縣改區(qū)”
發(fā)生著強烈的沖突。
5月8日,浙江長興因“撤縣改區(qū)”釀就一場風(fēng)波。長興是全國經(jīng)濟強縣,行政區(qū)劃隸屬湖州市管轄。長興縣多年來就一直在為撤縣建市做準(zhǔn)備,沒想到湖州卻提出“撤縣變區(qū)”。
長興作為浙江財政“省直管縣”,財政80%留給自己,20%交給省里。變成區(qū)之后,一半要交給湖州。這引發(fā)了長興縣委四套班子、企業(yè)和當(dāng)?shù)厝罕姷膹娏曳磳?,并?lián)名發(fā)出措辭嚴(yán)厲、態(tài)度堅決的“一封信”:“假如湖州市委、市政府一意孤行,長興縣所有黨政機關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、園區(qū))的一把手也將集體辭職……”
在縣改區(qū)方式上,縣級政府與地級政府顯然存在不小的利益沖突,面對洶涌民意,湖州市決定暫停“撤縣設(shè)區(qū)”計劃。
“較根本的還是地方利益之爭”,竹立家說,相比之下,縣級政府對“縣改市”更為渴求,而地級市則更迫切地希望“縣改區(qū)”。這兩種力量此消彼漲,一直在較量。
地級市喜歡“縣改區(qū)”,一是為壯大本身的經(jīng)濟實力,二是獲取更多的財政資源,三也是市專業(yè)政績的表現(xiàn)。”竹立家說。
“縣制”的未來
政府力推新型城鎮(zhèn)化之后,各地政府都在快馬加鞭,把“縣改區(qū)”、“縣改市”變成抓手,借此尋求更大的發(fā)展權(quán)限、更大的發(fā)展空間。
學(xué)者質(zhì)疑,無論是撤縣設(shè)市、設(shè)區(qū)都不能盲目推進,這不是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。
北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副教授李力行,研究了大量的縣改市案例,他發(fā)現(xiàn),盡管縣級市相比于縣,財政收入擴張更快,但在創(chuàng)造制造業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)方面,以及在教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)的指標(biāo)方面,縣級市都沒有明顯勝過縣。這說明,在民生方面,“縣改市”并沒有帶來明顯的改觀。
同樣,對于縣改區(qū),竹立家研究的結(jié)果是:
大量的縣(市)改區(qū),成為大中型城市擴張發(fā)展空間、獲取土地的較好辦法。一些本來自身經(jīng)濟發(fā)展較為突出的縣(市)改為區(qū)之后,自身的發(fā)展動力也隨之弱化。以順德為例,在改區(qū)之前,順德一直在全國領(lǐng)跑,但后來就不如昆山、江陰等地了。
“一窩蜂地撤縣設(shè)市、設(shè)區(qū),反映出地方政府除了盯著農(nóng)民的土地,摳土地財政,已經(jīng)沒有心思搞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)信息化了。”彭真懷在各地調(diào)研了解到,并不是所有地方都適合擴大城市規(guī)模,搞行政造城。“有一個地級市,把城鎮(zhèn)化指標(biāo)逐級分解到縣、到區(qū)、到鄉(xiāng)鎮(zhèn),弄得官不聊生,民不聊生,民怨四起。”
彭真懷表示,縣改市或者縣改區(qū)并不是此輪新型城鎮(zhèn)化的突破口和,“傳統(tǒng)城市化,是為政府自己服務(wù),政府要搞GDP,經(jīng)濟增長,要城市美化,要政績;而新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化,要為進城的農(nóng)民服務(wù),我們要重新理解以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。”
“撤縣設(shè)區(qū)”把權(quán)力上收到地級市;“撤縣改市”在名分上有了升格,這種翻燒餅的做法并沒有實質(zhì)性的民生意義??陀^地看,這些地方政府簡單地把造城作為做大經(jīng)濟總量的工具,實際上是在挑戰(zhàn)較為敏感的社會安全底線。
彭真懷表示,必須堅決反對這種錯誤做法,既要走出新型城鎮(zhèn)化就是片面抓城市的誤區(qū),更要走出新型城鎮(zhèn)化就是消滅“縣制”的災(zāi)區(qū),防止這個重大的國家戰(zhàn)略剛起步就被嚴(yán)重扭曲。
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