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房產(chǎn)稅改革合法性被指存瑕疵 試點尋求法治化路徑
編輯:海南房產(chǎn)網(wǎng) 發(fā)布日期:2016-09-10 00:00:00 有效期:發(fā)布當天 來源:經(jīng)濟參考報 閱讀 452 次
我國現(xiàn)階段的房產(chǎn)稅改革因循行政試點路徑,其合法性存有瑕疵,實踐中也引發(fā)諸多爭議,與現(xiàn)代國家治理觀念不相符合。
十八屆三中全會部署“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”,并頭次提出“落實稅收法定原則”,表明未來的房產(chǎn)稅改革應當以全國人大制定《房產(chǎn)稅法》的方式推進。
在房產(chǎn)稅立法過程中,應當平衡好立法與行政、國家與納稅人、與地方三對關系,推動人民代表大會制度與時俱進,讓改革在法治保障下順利推進。
近年來,房產(chǎn)稅改革一直是社會關注的熱點話題?!吨泄碴P于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”,更是將其推到了風口浪尖。然而,房產(chǎn)稅改革在理論和實踐上確實都面臨著諸多難題,例如:其主要目的究竟是組織收入、調(diào)節(jié)分配還是調(diào)控房價?與土地產(chǎn)權制度是否存在矛盾,與土地出讓金、城鎮(zhèn)土地使用稅等又如何協(xié)調(diào)?稅率、免征額等稅制設計上怎樣兼顧“調(diào)高”與“提低”?如何推進不動產(chǎn)登記、財產(chǎn)評估等配套制度建設?等等。
房產(chǎn)稅改革意義很大,改革的方式———而不僅僅是改革的內(nèi)容———將會決定其是否能夠獲得成功以及能夠獲得多大成功。推進房產(chǎn)稅改革,頭要問題就在于選好改革路徑。
“房地產(chǎn)稅”和“房產(chǎn)稅”是具有包含關系的兩個概念。房地產(chǎn)稅泛指與房地產(chǎn)有關的稅種體系,如我國的土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等,房產(chǎn)稅只是房地產(chǎn)稅中的一個稅種。我們這里討論房產(chǎn)稅改革問題,但根據(jù)《決定》精神,這一改革的設計自然不能脫離對其他稅種的考慮。
房產(chǎn)稅改革應當告別行政試點尋求法治化路徑
2011年1月底,根據(jù)國務院常務會議精神,上海、重慶開始房產(chǎn)稅改革試點,對部分個人所有非營利住房開征房產(chǎn)稅,標志著房產(chǎn)稅改革已經(jīng)正式啟動。此后,國務院在《關于深化收入分配制度改革若干意見的通知》、《關于2013年深化經(jīng)濟體制改革工作意見的通知》等指導性文件和多次公開表態(tài)中均提出要“擴大個人住房房產(chǎn)稅改革試點范圍”。
總體上看,我國的房產(chǎn)稅制具有濃厚的行政主導色彩,其主要依據(jù)是行政法規(guī)、規(guī)章,稅制變革也歷來由行政機關推動。在現(xiàn)階段的房產(chǎn)稅改革中,其典型路徑就是在不修改現(xiàn)行法規(guī)的情況下,依據(jù)行政機關的內(nèi)部決定進行地方試點,即所謂“行政試點”模式。
我們可以從法律視角對此次房產(chǎn)稅試點作如下評論:
頭先,國務院對地方政府進行稅收立法的轉授權,不符合《立法法》規(guī)定。國務院常務會議同意部分城市進行房產(chǎn)稅改革試點,實質(zhì)就是將全國人大授予的稅收立法權轉授給地方政府。國務院同意地方進行房產(chǎn)稅試點的實質(zhì)就是轉授權,而這與《立法法》第10條規(guī)定的“被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關”產(chǎn)生了直接沖突。
其次,地方政府規(guī)章與上位法相沖突。即使不考慮轉授權問題,上海、重慶的房產(chǎn)稅暫行辦法也直接與《房產(chǎn)稅暫行條例》相沖突。《房產(chǎn)稅暫行條例》屬于行政法規(guī),其效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。雖然滬、渝出臺的暫行辦法是對《條例》的“改革”,但改革本身并不能夠成為違反上位法的合法化事由。
再次,地方政府規(guī)章不能成為房產(chǎn)稅征收依據(jù)?!抖愂照魇展芾矸ā返?條規(guī)定:“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅,依照法律的規(guī)定執(zhí)行;法律授權國務院規(guī)定的,依照國務院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。”而兩地的房產(chǎn)稅暫行辦法既不是法律,也不是行政法規(guī),因而不能成為稅收征收的依據(jù)。
需要說明的是,這種合法性審思并不是無意義的吹毛求疵,更不是想以此“否定”或“阻撓”房產(chǎn)稅改革的進程。客觀地說,行政試點模式曾發(fā)揮過相當大的積極作用,但在推進法治中國建設的大背景下,遵守法律、尊重法律更應當成為改革的基本共識和行為準則。房產(chǎn)稅改革的行政試點路徑缺乏穩(wěn)固的法律基礎,不符合法治國家的要求,也與十八屆三中全會精神相違背,長遠來看是不穩(wěn)定、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的。未來的房產(chǎn)稅改革應當“告別”行政試點,尋求法治框架內(nèi)的優(yōu)選路徑。
房產(chǎn)稅立法應成為落實稅收法定原則的突破口
在符合法治要求的前提下,房產(chǎn)稅改革主要有兩條可選路徑:一是由國務院修改《房產(chǎn)稅暫行條例》,二是由全國人大及其常委會制定《房產(chǎn)稅法》。二者看似相近,但立法主體不同的背后,實際上存在著民主性、科學性與立法成本上的重大區(qū)別。
法律的制定機關同時也是較高民意代表機關,因而天然地具有較強的民主性。行政法規(guī)的制定機關是較高行政機關,它與民意的聯(lián)系是間接的,且很容易因為兼具立法與執(zhí)法的職能而導致權力膨脹。
《決定》提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”。有觀點認為,這一表述僅僅是指由國務院修訂《房產(chǎn)稅暫行條例》。其實,這不得不說是一種誤讀,沒有準確地理解《決定》的精神。應當看到,《決定》在第27條“推動人民代表大會制度與時俱進”中寫入“落實稅收法定原則”,在第五部分“深化財稅體制改革”中將“完善立法”放在改革目標的頭位,并且在第九部分“推進法治中國建設”中著重強調(diào)了“完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機制”和“加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督”等要求。從對房地產(chǎn)稅改革的表述本身來看,《決定》使用的是“加快立法”并“適時推進改革”,而非“加快改革”并“適時立法”,這也傳達出重視房產(chǎn)稅立法的清晰信號。同時,房產(chǎn)稅改革還需要和土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅的改革一起統(tǒng)籌考慮,整體推進房地產(chǎn)稅制改革。
我們可以認為,《決定》已經(jīng)為未來的房產(chǎn)稅改革指明了路徑,那就是:落實稅收法定原則,通過全國人大制定《房產(chǎn)稅法》的方式來推進改革。
不過,正如 總書記在對《決定》進行說明時所指出的那樣:“財稅體制改革需要一個過程,逐步到位。”落實稅收法定原則也需要一個循序漸進的過程。在本輪稅制改革中,“營改增”和房產(chǎn)稅改革是主要推進方向。“營改增”主要是減輕稅負,因此在人大立法之前,還可以通過國務院修改行政法規(guī)的形式進行。而房產(chǎn)稅改革則是要擴大征收范圍,涉及到增加稅負。同時,房產(chǎn)稅是直接稅,納稅人對增稅的反應較為敏感、直接,因而很需要通過立法來推進改革,以此凝聚共識、減小阻力。我們認為,房產(chǎn)稅立法應當成為落實稅收法定原則的突破口。
房產(chǎn)稅立法需要平衡好三方面的關系
作為落實稅收法定原則的突破口,房產(chǎn)稅立法程序不光關系到此次改革,還承擔著為今后的稅收立法樹立標桿的職責。我們認為,在立法過程中,需要著力平衡好三方面的關系。
立法與行政的關系
全國人大的房產(chǎn)稅立法過程并不排斥行政機關的參與,但也不宜由行政機關“喧賓奪主”。在我國的立法程序中,法律草案雖然由國務院提交,實際上卻是由相關部委起草,而較終審議通過的法律和法律草案相比,很少有大規(guī)模的、實質(zhì)性的修正,這就為部門利益制度化提供了空間。我們認為,在未來的稅法起草過程中,應當改變部委主導的狀況,由全國人大專門委員會或全國人大常委會相關工作委員會牽頭、協(xié)調(diào)相關部委參加。特別是房產(chǎn)稅立法還涉及到小產(chǎn)權房、不動產(chǎn)登記等諸多事項,因此更要把住房和城鄉(xiāng)建設部等部委都納入統(tǒng)一的起草協(xié)調(diào)機構,從而實現(xiàn)相關改革信息共享、同步推進。
需要澄清的是,全國人大收回稅收立法權,并不意味著現(xiàn)有的稅收法規(guī)、規(guī)章自動失效,也不意味著行政機關失去了制定稅收法規(guī)、規(guī)章的權力。也就是說,國務院仍可以為了執(zhí)行法律而制定稅收行政法規(guī),財稅主管部門也可以出臺具體解釋與執(zhí)行細則。全國人大也仍然可以授權國務院進行稅收立法,但這些授權應當遵循具體、明確、“一事一議”的標準,不能再進行空白授權和一攬子授權。同時,全國人大應當對授權立法進行監(jiān)督和審查。
政府與納稅人的關系
近年來,越來越多的有識之士認識到,應當推動政府從“管理”向“治理”轉變,而其核心就是奉行法治精神、厲行法治原則,讓公民成為參與國家治理的主體。在稅收立法方面,這一轉變尤顯重要。
對此,《決定》專門提出:“完善人大工作機制,通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑,通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應社會關切。”因此,在未來的稅收立法中,要堅持“開門立法”,從信息輸入和信息輸出兩個渠道完善民意吸納機制,引導民眾理性而富有效率地表達自己的意志。
需要專門指出的是,稅收立法應當特別注意吸收專家學者的意見,充分發(fā)揮智庫的作用。在現(xiàn)代社會中,信息不充分已經(jīng)成為立法工作的約束條件,而專家在立法信息方面具有專業(yè)知識和技術上的優(yōu)勢,以及國外和國際有關信息上的優(yōu)勢。當然,學者也需要在參與立法的過程中保持中立、理性,成為溝通政府與社會、理論與實踐、理想與現(xiàn)實的“橋梁”。
與地方的關系
房產(chǎn)稅的稅源幾乎沒有流動性,并且繳納的稅款與地方公共服務具有較直接的聯(lián)系,因而是典型的地方稅種。如果我國考慮將房產(chǎn)稅作為地方政府主體稅種的話,面對各地的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入情況、房價高低等方面的較大差異,“一刀切”的稅
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