“海灣花園”是某市的高尚住宅小區(qū)，它的地帶是一片空地。業(yè)主購房時，開發(fā)商承諾該地帶將建幼兒園、會所、綠地及停車場。但事后，開發(fā)商經(jīng)建委同意后，該地帶除建幼兒園、會所外，還要建多棟聯(lián)體高層住宅樓。業(yè)主認(rèn)為更改規(guī)劃影響了自己居住環(huán)境，與開發(fā)商的矛盾和糾紛由此而生。
望京新城是某市樓盤，但較近發(fā)生了一起集體訴訟。新城A5B區(qū)的308名業(yè)主起訴市規(guī)劃委員會。案件由來是，A5區(qū)南側(cè)一萬多平方米的空地上將建起一幢33層編號為429號的聯(lián)體住宅樓，而開發(fā)商承諾該位置本是6層辦公樓、停車場及綠地。業(yè)主們認(rèn)為，429號樓影響了相近住宅的通風(fēng)和采光，而且429樓項(xiàng)目中的土地使用權(quán)約有1／3是A5B區(qū)業(yè)主所有，開發(fā)商擅自更改規(guī)劃的行為得到了規(guī)劃委員會的同意，其行政行為侵犯了業(yè)主們的權(quán)益，故將規(guī)劃委員會告上法庭。
類似以上因更改規(guī)劃導(dǎo)致業(yè)主與開發(fā)商、業(yè)主與政府主管部門對簿公堂的案例較近一段時間時有發(fā)生。從基本面上說，這類爭議屬于合同糾紛，初看起來并不難解決，但事實(shí)上因?yàn)閾竭M(jìn)了規(guī)劃主管部門而使案件處理變得復(fù)雜起來，業(yè)主與開發(fā)商之間孰是孰非也變得不那么容易判斷。本文擬探討如何應(yīng)對這類因更改規(guī)劃而引起的房屋購賣法律糾紛。

一、房地產(chǎn)開發(fā)商擅自更改規(guī)劃的法律問題

按照有關(guān)法律的規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)建筑項(xiàng)目必須符合城市規(guī)劃和城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，為此必須經(jīng)過政府規(guī)劃部門審批。一般來說，開發(fā)商開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)按先后順序向規(guī)劃部門申請三種許可文件。，申請《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》。申請時應(yīng)填報(bào)申請表，按規(guī)定附有關(guān)文件、圖紙。大中型建設(shè)項(xiàng)目還應(yīng)當(dāng)事先委托有相應(yīng)資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位作出選址論證。規(guī)劃部門審核同意的，應(yīng)核定設(shè)計(jì)范圍，提出規(guī)劃設(shè)計(jì)要求。，申請《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。開發(fā)商應(yīng)按規(guī)定報(bào)建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和設(shè)計(jì)方案以及有關(guān)文件、圖紙。第三，申請《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。建設(shè)單位或個人領(lǐng)取《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》時，應(yīng)按規(guī)定執(zhí)照費(fèi)，并在法定時間內(nèi)開工，逾期未開工又未申請延期或者申請延期未經(jīng)批準(zhǔn)的，建設(shè)工程規(guī)劃許可證即失效。
為了保證規(guī)劃要求得到貫徹和執(zhí)行，規(guī)劃部門往往參與土地使用權(quán)出讓計(jì)劃的制定，土地使用權(quán)出讓必須按照城市規(guī)劃和城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定的要求進(jìn)行。土地使用權(quán)出讓合同必須有規(guī)劃部門根據(jù)批準(zhǔn)的詳細(xì)規(guī)劃提供的出讓地塊的位置、范圍、規(guī)劃用地性質(zhì)、建設(shè)容積率、建筑密度、綠地率、停車場地等各項(xiàng)規(guī)劃要求及附圖。土地使用權(quán)出讓受讓人在開發(fā)和經(jīng)營土地的活動中，未經(jīng)原審批的規(guī)劃管理部門同意，不得變更出讓合同中的各項(xiàng)規(guī)劃要求。設(shè)計(jì)單位、施工單位和建設(shè)單位都必須嚴(yán)格按照建設(shè)工程規(guī)劃證等規(guī)劃要求設(shè)計(jì)、施工和建設(shè)。建設(shè)工程竣工后，建設(shè)單位或個人必須向規(guī)劃部門申請規(guī)劃驗(yàn)收，驗(yàn)收不合格的，房地產(chǎn)管理部門不予房地產(chǎn)權(quán)屬登記。
因此，開發(fā)商在房地產(chǎn)開發(fā)過程中，擅自更改規(guī)劃設(shè)計(jì)的，比如增加容積率、加高樓房的層數(shù)、用綠地改為建設(shè)用地、將商業(yè)用途改為住宅用途等，違反了規(guī)劃管理方面的行政法規(guī)規(guī)范，系行政違法。對此，規(guī)劃主管部門可以作出責(zé)令改正、通報(bào)批評或罰款等行政處罰。
但問題是，違反規(guī)劃管理行政法規(guī)的，是否必然導(dǎo)致開發(fā)商對業(yè)主承擔(dān)違約責(zé)任?很多人認(rèn)為，業(yè)主當(dāng)然有權(quán)要求開發(fā)商承擔(dān)違約責(zé)任。理由是，業(yè)主當(dāng)初購購房屋不僅僅是看中該套住房的設(shè)計(jì)、朝向、樓層、價位、施工及配套質(zhì)量等因素，還綜合考慮了整個小區(qū)的居住環(huán)境，比如幢與幢間的距離、小區(qū)的綠化面積、小區(qū)的生活配套設(shè)施等。規(guī)劃改變雖然對具體某一套住房的影響較小(不排除有影響)，但影響了社區(qū)的整體居住環(huán)境品位，破壞了業(yè)主較初購房時的預(yù)期。況且，開發(fā)商在售房時也往往打出“超高綠化小區(qū)”、“把湖搬回家”、“擁有健身會所生活"等誘人廣告，而在規(guī)劃圖中也能找到草地、人工湖泊、健身俱樂部的位置，很容易讓未來的業(yè)主相信，這些享受近在眼前。有的業(yè)主也正是相信規(guī)劃設(shè)計(jì)圖中的綜合設(shè)施才下定購房決心。如果現(xiàn)在開發(fā)商不經(jīng)業(yè)主們同意，甚至不通知業(yè)主，就擅自改變規(guī)劃，將草地、人工湖泊、健身俱樂部取消另作他用或者縮小規(guī)劃面積，顯然有違售房承諾，不符合業(yè)主與開發(fā)商之間的購購約定。但筆者認(rèn)為，開發(fā)商擅自更改規(guī)劃是否承擔(dān)違約責(zé)任，關(guān)鍵看開發(fā)商和業(yè)主簽訂 的購房合同有無對規(guī)劃內(nèi)容的約定。如果在合同主文中雙方約定小區(qū)規(guī)劃不得更改，或者在附件中有規(guī)劃圖的詳細(xì)情況，應(yīng)當(dāng)視為雙方對規(guī)劃內(nèi)容已有約定，開發(fā)商擅自更改規(guī)劃應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。在現(xiàn)實(shí)中，很多的購房合同對房屋質(zhì)量、房屋面積、建筑設(shè)計(jì)、房屋交付、價款支付、申辦房產(chǎn)證等內(nèi)容有約定，但沒有條款對規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行約定，而作為合同附件的大多是房屋建筑設(shè)計(jì)及平面圖、建筑結(jié)構(gòu)、裝修及設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、房屋物業(yè)管理及使用公約，卻沒有小區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)圖，這樣一來，一旦開發(fā)商違反售樓時的“口頭約定”，更改規(guī)劃設(shè)計(jì)，業(yè)主欲追究對方的違約責(zé)任，卻苦于無書面約定，也提交不出其他的證據(jù)，較終得不到法院支持。因此，消費(fèi)者應(yīng)防患于未然，在合同中明確約定規(guī)劃設(shè)計(jì)不得更改。如果開發(fā)商提供的是格式合同，應(yīng)當(dāng)在格式合同的補(bǔ)充條款中對此予以約定，并且要求開發(fā)商將小區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)圖資料等附于合同后作為附件。

二、房地產(chǎn)開發(fā)商更改規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)的法律問題

開發(fā)商在開發(fā)經(jīng)營過程中，往往會因利益關(guān)系想更改規(guī)劃。比如，在原規(guī)劃圖中只有4幢住宅樓，但由于銷售情況非常好，開發(fā)商就想將原來的綠地部分改
作住宅地使用。為了避免因更改規(guī)劃而被業(yè)主起訴到法院，開發(fā)商采用更保險(xiǎn)的辦法就是將其更改規(guī)劃的申請遞交到有權(quán)的規(guī)劃部門。一旦更改規(guī)劃的申請獲得批準(zhǔn)，開發(fā)商就理所當(dāng)然地可以施工了。業(yè)主提出異議的，開發(fā)商的答辯理由似乎很充分：更改規(guī)劃已得到政府的批準(zhǔn)。那么，開發(fā)商能以更改規(guī)劃批復(fù)作為對抗業(yè)主的的理由嗎?
筆者的觀點(diǎn)是，在購房合同中，開發(fā)商和業(yè)主就不得更改規(guī)劃有約定的前提下，即使開發(fā)商的更改規(guī)劃得到規(guī)劃部門批準(zhǔn)，開發(fā)商也應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。筆者之所以持這種觀點(diǎn)來源于對法律關(guān)系的區(qū)分。實(shí)際上，在開發(fā)商更改規(guī)劃獲得批準(zhǔn)的情況下，涉及到兩種法律關(guān)系。一種法律關(guān)系是開發(fā)商與規(guī)劃部門之間的行政法律關(guān)系。在這層法律關(guān)系中，開發(fā)商是行政管理相對方，規(guī)劃部門是行政主體。雙方的權(quán)利義務(wù)主要是開發(fā)商在建筑項(xiàng)目的開發(fā)經(jīng)營過程中，必須獲得規(guī)劃部門的審批，規(guī)劃部門有權(quán)監(jiān)督建筑項(xiàng)目按規(guī)劃要求施工和建設(shè)；開發(fā)商有權(quán)要求規(guī)劃部門按法律法規(guī)的要求審批規(guī)劃的立項(xiàng)和變更，有義務(wù)嚴(yán)格按規(guī)劃要求施工建設(shè)，竣工后接受規(guī)劃部門的驗(yàn)收。開發(fā)商更改規(guī)劃要求獲得規(guī)劃部門批準(zhǔn)，這只是說明開發(fā)商沒有違反行政法律法規(guī)的規(guī)定，不承擔(dān)行政責(zé)任，但不必然意味著開發(fā)商不承擔(dān)民事責(zé)任。是否承擔(dān)民事責(zé)任涉及層法律關(guān)系，即開發(fā)商與業(yè)主通過簽訂購房合同建立起來的民事法律關(guān)系。如果雙方在購房合同中約定規(guī)劃不得變更，開發(fā)商“合法”變更規(guī)劃也屬于違約，因?yàn)楦囊?guī)劃是開發(fā)商主動向規(guī)劃部門申請的，是否要求更改規(guī)劃完全是開發(fā)商自己能主動控制和掌握的，開發(fā)商申請更改規(guī)劃的時候?qū)τ谶`反與業(yè)主簽訂的購房合同是明知的，不屬于“不可抗力”而免責(zé)的范疇。開發(fā)商之所以理直氣壯地認(rèn)為其沒有違反約定，是因?yàn)榛煜藘煞N法律關(guān)系的適用，將開發(fā)商與規(guī)劃部門間的“公法，，因素引入開發(fā)商與業(yè)主間的私權(quán)法律關(guān)系，這種有意含糊的手法是一些不規(guī)范的開發(fā)商慣用的伎倆。
對于在購房合同中沒有約定不得更改規(guī)劃內(nèi)容的業(yè)主來說，怎么樣維護(hù)自己的合法權(quán)益呢?筆者認(rèn)為可以就具體案情靈活選擇其他方法。比較常見的方法，一是如果開發(fā)商更改規(guī)劃，影響到自己所住房屋的通風(fēng)、采光或者進(jìn)出入通道的，可以相鄰權(quán)受到侵害要求侵權(quán)賠償。二是，在開發(fā)商更改規(guī)劃獲得批準(zhǔn)后尚未或剛施工時，提起行政復(fù)議或行政訴訟，并申請停止更改規(guī)劃批復(fù)的停止執(zhí)行。一旦批復(fù)被撤銷，開發(fā)商就沒有理由再施工。這種方法，應(yīng)注意把握時機(jī)，因?yàn)槿绻鹊綐羌航ǖ貌畈欢嗔?，再要開發(fā)商或規(guī)劃部門將樓推倒，成本太大，幾乎不太可能。第三種方法是，如果開發(fā)商售樓廣告的內(nèi)容被寫進(jìn)合同或者作為合同附件的，而更改規(guī)劃又導(dǎo)致廣告內(nèi)容無法實(shí)現(xiàn)的，業(yè)主也可以就此提起違約訴訟。

三、因更改規(guī)劃導(dǎo)致購房糾紛的應(yīng)對措施

綜上所述，建筑項(xiàng)目規(guī)劃的更改涉及到比較復(fù)雜的法律關(guān)系，與業(yè)主的聯(lián)系非常緊密?，F(xiàn)實(shí)中發(fā)生與此相關(guān)的眾多糾紛值得重視和研究。為了減少或者合理處理這類糾紛，以下方面是有待注意的：
1、業(yè)主在購房時應(yīng)與開發(fā)商就住宅規(guī)劃、小區(qū)規(guī)劃及違約責(zé)任等內(nèi)容達(dá)成一致協(xié)議，寫入雙方的購房合同，并將規(guī)劃設(shè)計(jì)圖作為合同附件。
2、業(yè)主可以要求開發(fā)商將售樓廣告的內(nèi)容作為雙方的約定寫入購房合同。
3、業(yè)主應(yīng)弄清楚所購住房及其相鄰、社區(qū)情況，不宜完全聽信售樓小姐的宣傳，應(yīng)注意保存相關(guān)的書面證據(jù)資料，比如開發(fā)商銷售廣告、開發(fā)商的承諾書、購房合同、規(guī)劃設(shè)計(jì)圖等。
4、開發(fā)商因事前意想不到的原因更改規(guī)劃時，應(yīng)尊重業(yè)主的知情權(quán)，較好告知業(yè)主更改規(guī)劃的原因，并征求業(yè)主的意見。如果有不同意見，可以相互協(xié)商，并就補(bǔ)償方案達(dá)成協(xié)議。
5、規(guī)劃部門在審批開發(fā)商更改規(guī)劃的申請時，應(yīng)當(dāng)考慮利害關(guān)系人(即業(yè)主)的利益和要求。在審批做出前，可以召集業(yè)主與開發(fā)商代表聽取雙方意見，條件成熟時，可以建立類似聽證的程序，盡量做到審批決定既合法又合理。如果只偏聽開發(fā)商一面之辭做出不合法的更改規(guī)劃批復(fù)，業(yè)主可以提起行政訴訟，請求撤銷或變更規(guī)劃設(shè)計(jì)。
6、因更改規(guī)劃導(dǎo)致糾紛或者矛盾時，開發(fā)商和業(yè)主都應(yīng)當(dāng)訴諸于法律渠道，不能以詆毀、攻擊、威脅等非法手段導(dǎo)致矛盾激化。

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