答：自2004年國務院部署在全國范圍內開展土地市場秩序治理整頓及經營性土地使用權招拍掛出讓情況執(zhí)法監(jiān)察以來，各地普遍加強了對土地市場的管理，建立起了統(tǒng)一供應、信息公開、地價評估、集體決策等土地市場管理基本制度，不少地方政府成立了由市縣主要專業(yè)牽頭、各主要部門參加的土地儲備經營委員會，基本做到了對土地供應的集體決策。有的地方制定了土地出讓操作規(guī)程，土地市場的制度環(huán)境越來越好，促進了土地市場的健康發(fā)展。這次審計調查的十一城市 2004至2006年出讓土地面積占出讓和劃撥土地總面積的73．11％，以招拍掛方式出讓的土地面積占總面積的29．6％。而上次審計十城市2001至2002年土地出讓金時，這兩個比例分別是70．4％和6．3％，這說明土地有償供應比例和市場化配置比例都提高了，市場配置土地資源的作用增強了。

但當前土地市場仍存在一些問題，如有的地方政府將應通過招拍掛出讓的土地違規(guī)協(xié)議出讓、為用地單位減免或變相減免出讓金等；一些地方或用地單位“以租代征”農民集體土地，擅自將農用地轉為建設用地；有的開發(fā)商拖欠大量出讓金，政府卻違規(guī)向其發(fā)放土地使用證。產生這些問題的主要原因是經濟利益驅動。部分地方政府只考慮加快建設和發(fā)展速度，以各種土地優(yōu)惠作為招商引資的條件，而這些優(yōu)惠行為較終主要體現在供地方式和供地價格兩方面。當然也不排除少數人徇私舞弊、謀取私利的情況。

記者：土地出讓金的征收情況如何?主要存在哪些問題?

答：從這次審計調查的情況看，出讓金征收情況總體是好的，十一城市2004至2006年土地出讓金的按期征收比例達到了94．08％，征收金額也逐年增大。但還有部分出讓金未能應收盡收，主要表現為兩個方面，一是減免和變相減免出讓金；二是欠征出讓金。這兩年大多數地方政府加大了出讓金的催收力度，但也有地方為了引來和留住項目，給拖欠出讓金的用地單位違規(guī)發(fā)放土地使用證。

記者：違規(guī)為拖欠出讓金的用地單位發(fā)放土地使用證有何壞處?

答：地方政府為拖欠出讓金的用地單位違規(guī)發(fā)放土地使用證，以及為繳納部分出讓金的用地單位分割辦理土地使用證，一方面會造成開發(fā)商只用少量資金就取得了大片土地的控制權，給開發(fā)商囤積土地提供了便利條件，不利于政府對土地市場的調控，另一方面增加了銀行和政府的風險。開發(fā)商往往用土地使用證作抵押向銀行大量貸款進行開發(fā)，待房屋銷售后回收資金再上繳出讓金，歸還銀行貸款，有的甚至繼續(xù)拖欠，將銷售回款再用來取得另外土地的使用權，如此循環(huán)反復，金融風險由銀行承擔，項目能否建成的風險和收不到出讓金的風險則由政府承擔。

記者：審計調查公告提出，有的地方政府以“土地換項目”，請問具體含義是什么，其危害是什么?

答：“以土地換項目”是指地方政府為加快城市基礎設施和其他一些公共設施建設，以向開發(fā)商提供一定面積土地且往往是經營性土地的使用權為條件，向企業(yè)換取工程建設的做法。從表面看，這能加快局部地區(qū)基礎設施建設，但其弊端明顯：一是政府“以土地換項目”時，往往規(guī)避招拍掛出讓規(guī)定而將經營性土地直接協(xié)議出讓，或通過虛假招拍掛的方式出讓經營性土地，這不利于建立和規(guī)范正常的土地市場秩序；二是“以土地換項目”的出讓土地價格往往明顯低于市場價格，會造成國有土地收益流失；三是由于換給開發(fā)商的土地未繳納出讓金而直接換成了工程項目，也造成這部分應繳出讓金的體外循環(huán)，固定資產投資脫離計劃控制。

記者：土地出讓金的管理使用情況怎樣?

答：這次審計調查的是2004至2006年的出讓金。按照國務院和財政部當時的有關規(guī)定，土地出讓金應全額上繳地方“土地出讓金財政專戶”，而后將清算核撥出讓業(yè)務費、前期開發(fā)費等費用后的土地出讓凈收益繳入國庫，由財政列入基金預算，專項用于城市基礎設施建設和土地開發(fā)。

這次審計調查發(fā)現，有2．46％的出讓金未按規(guī)定納入財政專戶管理，71．18％的土地出讓凈收益未按規(guī)定納入基金預算管理。出讓金不納入專戶管理、土地出讓凈收益脫離預算管理，一是會影響政府預算的完整性，不符合預算法有關不得隱瞞、少列必須列入預算的收入的規(guī)定；二是造成這部分資金脫離地方各級人民代表大會的監(jiān)督；三是容易造成出讓金體外循環(huán)、坐收坐支、截留、挪用等問題。

為此，自2007年起開始實施的《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》要求，將土地出讓收支全額納入地方基金預算管理，實行“收支兩條線”管理，并接受同級人民代表大會監(jiān)督，這將從根本上規(guī)范出讓金管理，促進上述問題的解決。

記者：目前土地儲備貸款發(fā)放使用中存在哪些突出問題?

答：通過這次審計發(fā)現，土地儲備貸款中存在兩個可能帶來較大風險的突出問題：一是土地儲備貸款抵押物不實，即用于抵押的土地并非是真正已儲備的土地，同時有的土地儲備機構貸款規(guī)模過大而還款能力不足；二是土地儲備貸款被用于市政設施建設等非土地儲備用途，部分地方政府以儲備土地的名義大量貸款用于城市建設。此外，貸款規(guī)模過大不但會透支地方政府未來的土地收益，增加未來的還款壓力和風險，還會造成盲目超量儲備土地和建設規(guī)模過度擴張。

記者：如何防范土地儲備貸款的信貸風險?

答：頭先要認真執(zhí)行《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關于加強土地儲備貸款和城市基礎設施建設貸款風險提示的通知》、《土地儲備管理辦法》和《土地儲備資金財務管理暫行辦法》等規(guī)定，同時建議金融監(jiān)管部門參與確定土地儲備機構的貸款規(guī)模，實施總量控制；各金融機構應加強對土地儲備機構貸款、償還能力和擔保機構擔保能力的審核，審慎發(fā)放土地儲備貸款，并加強對儲備貸款的用途監(jiān)控。

記者：這次審計調查清理出的問題整改情況如何?

答：有關部門和各地方政府對審計查出的問題非常重視，采取多種措施整改違法違規(guī)問題，并進一步完善制度、加強管理。尤其是國土資源部，在審計調查期間就對審計查出的重大問題及時派員向地方政府了解情況、督促整改，并進一步完善了有關法規(guī)和管理規(guī)定。監(jiān)察部、國土資源部等5部委在2007年開展的土地出讓金清理工作，也把審計查出問題的整改及相關政策落實情況作為了督察的內容。國土資源部針對審計中反映出的違規(guī)發(fā)放土地使用證問題，在 2007年發(fā)布的《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》中規(guī)定，“未按出讓合同約定繳清全部土地出讓價款的，不得發(fā)放國有建設用地使用權證書，也不得按出讓價款繳納比例分割發(fā)放國有建設用地使用權證書”，有效地限制和打擊了部分開發(fā)商蓄意囤積土地的行為，也有利于降低銀行信貸風險和政府信用風險。

(稿件來源：審計署；新華網)

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