土地市場(chǎng)管理逐步規(guī)范 土地出讓收支管理仍需加強(qiáng)

——審計(jì)署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司副司長(zhǎng)翟挨才答記者問(wèn)

6月4日，審計(jì)署公告了《國(guó)有土地使用權(quán)出讓金審計(jì)調(diào)查結(jié)果》。針對(duì)審計(jì)調(diào)查結(jié)果的有關(guān)情況，審計(jì)署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司副司長(zhǎng)翟挨才接受記者的采訪，回答了記者的有關(guān)問(wèn)題。

記者：土地審批和出讓是社會(huì)關(guān)注的重大問(wèn)題，從此次審計(jì)調(diào)查11個(gè)城市的情況看，近幾年來(lái)土地市場(chǎng)的總體狀況如何？

翟挨才：自2004年國(guó)務(wù)院部署在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展土地市場(chǎng)秩序治理整頓及經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察以來(lái)，各地普遍加強(qiáng)了對(duì)土地市場(chǎng)的管理。從制度層面看，各地基本都按照國(guó)土資源部的要求，建立起了統(tǒng)一供應(yīng)、信息公開(kāi)、地價(jià)評(píng)估、集體決策等土地市場(chǎng)管理基本制度，不少地方政府成立了由市縣主要專業(yè)牽頭、各主要部門(mén)參與的土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)委員會(huì)，基本做到了對(duì)土地供應(yīng)的集體決策。有的地方制定了明確的土地出讓操作規(guī)程等，土地市場(chǎng)的制度環(huán)境應(yīng)該說(shuō)是越來(lái)越好，促進(jìn)了土地有償使用制度的推行和土地市場(chǎng)的健康發(fā)展。這次審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，11城市2004至2006年出讓土地面積占出讓和劃撥土地總面積的73.11%，通過(guò)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式出讓的土地面積占出讓土地總面積的29.6％，而上次我們組織對(duì)10個(gè)城市2001至2002年土地出讓金審計(jì)時(shí)，這兩個(gè)比例分別是70.4％和6.3%，這就說(shuō)明土地的有償供應(yīng)比例和市場(chǎng)化配置比例都提高了，市場(chǎng)在配置土地資源中的作用增強(qiáng)了。

但是此次審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的土地市場(chǎng)也存在一些問(wèn)題，比如，有的地方政府將應(yīng)通過(guò)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的土地違規(guī)協(xié)議出讓、為用地單位減免或變相減免出讓金等；一些地方或用地單位“以租代征”農(nóng)民集體土地，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；有的開(kāi)發(fā)商拖欠大量出讓金政府卻違規(guī)向其發(fā)放土地使用證。產(chǎn)生這些問(wèn)題的主要原因是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。部分地方政府只考慮加快建設(shè)和發(fā)展速度，以多種土地優(yōu)惠作為招商引資的條件，而這些優(yōu)惠行為較終主要體現(xiàn)在供地方式和供地價(jià)格兩方面。當(dāng)然也不排除少數(shù)人徇私舞弊、謀取私利的情況。

記者：土地出讓金是地方政府的一塊重要收入，征收情況如何？主要存在哪些問(wèn)題？

翟挨才：從此次審計(jì)調(diào)查的情況看，出讓金的征收情況總體上是好的，11城市3年度土地出讓金的按期征收比例達(dá)到了94.08%，征收金額也逐年增大。但也要看到，還有部分本應(yīng)收歸政府的出讓金未能做到應(yīng)收盡收，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一是減免和變相減免出讓金，如有的地方在與用地單位簽訂出讓合同后，又以政府辦公會(huì)議等形式，研究決定減免出讓金；有的地方采取先征收、然后再以某種理由向用地單位返還出讓金或給予其他資金補(bǔ)助等形式變相減免出讓金。二是欠征出讓金，即用地單位由于多種主客觀原因，長(zhǎng)期拖欠應(yīng)上繳政府的出讓金。這兩年大多數(shù)地方政府加大了出讓金的催收力度，取得了明顯效果，但也有地方為了引來(lái)和留住項(xiàng)目等原因，給拖欠出讓金的用地單位違規(guī)發(fā)放土地使用證。

記者：上面提到，一些地方政府為吸引投資項(xiàng)目等原因，違規(guī)為拖欠出讓金的用地單位發(fā)放土地使用證，請(qǐng)問(wèn)這一行為違反了什么規(guī)定，有何壞處？

翟挨才：這一行為違反了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》關(guān)于“土地行政主管部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)出讓、租賃合同的管理，受讓人和承租方未付清全部出讓金、租金的，不得為其發(fā)放土地使用證”的規(guī)定。地方政府為拖欠出讓金的用地單位違規(guī)發(fā)放土地使用證，以及為繳納部分出讓金的用地單位分割辦理土地使用證，會(huì)造成兩個(gè)后果，一個(gè)是造成開(kāi)發(fā)商只用少量資金就取得了大片土地的控制權(quán)，給開(kāi)發(fā)商囤積土地提供了便利條件，不利于政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控。另一個(gè)就是增加了銀行和政府的風(fēng)險(xiǎn)。開(kāi)發(fā)商往往用土地使用證作抵押向銀行大量貸款進(jìn)行開(kāi)發(fā)，而后待房屋銷(xiāo)售后回收資金再上繳出讓金和歸還銀行貸款，有的甚至繼續(xù)拖欠，將銷(xiāo)售回款再用來(lái)取得另外土地的使用權(quán)，如此循環(huán)反復(fù)，金融風(fēng)險(xiǎn)由銀行承擔(dān)，項(xiàng)目能否建成的風(fēng)險(xiǎn)和收不到出讓金的風(fēng)險(xiǎn)則由政府承擔(dān)。

記者：公告提出有的地方政府以“土地?fù)Q項(xiàng)目”，請(qǐng)問(wèn)具體含義是什么，其危害是什么？

翟挨才：“以土地?fù)Q項(xiàng)目”是指有的地方政府為加快城市基礎(chǔ)設(shè)施和其他一些公共設(shè)施建設(shè)，以向開(kāi)發(fā)商提供一定面積土地且往往是經(jīng)營(yíng)性土地的使用權(quán)為條件，向企業(yè)換取工程。簡(jiǎn)單講，就是政府為建造一個(gè)或幾個(gè)工程項(xiàng)目，給企業(yè)一塊地用于經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)，作為回報(bào)，企業(yè)為政府完成某些工程項(xiàng)目建設(shè)，如有的地方用土地?fù)Q取道路，有的用土地?fù)Q取防洪堤，還有的地方采用這種方式換取政府辦公樓?！耙酝恋?fù)Q項(xiàng)目”表面看能夠起到加快局部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用，但其弊端很大，主要體現(xiàn)在3個(gè)方面，一是政府“以土地?fù)Q項(xiàng)目”時(shí)，往往規(guī)避招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓土地使用權(quán)規(guī)定而將經(jīng)營(yíng)性土地直接協(xié)議出讓，或通過(guò)虛假招標(biāo)拍賣(mài)掛牌的方式出讓經(jīng)營(yíng)性土地，以符合雙方事先約定的條件，這不利于建立和規(guī)范正常的土地市場(chǎng)秩序。二是“以土地?fù)Q項(xiàng)目”的出讓土地價(jià)格往往明顯低于市場(chǎng)價(jià)格，會(huì)造成國(guó)有土地收益流失。三是由于換給開(kāi)發(fā)商的土地未繳納出讓金而直接換成了工程項(xiàng)目，也造成了這部分應(yīng)繳納出讓金的體外循環(huán)和固定資產(chǎn)投資脫離計(jì)劃控制。

記者：出讓金的管理使用情況怎樣？出讓金不納入財(cái)政專戶管理和土地出讓凈收益未納入預(yù)算管理，有什么危害？

翟挨才：此次審計(jì)調(diào)查的是2004至2006年的出讓金。按照國(guó)務(wù)院和財(cái)政部當(dāng)時(shí)的有關(guān)規(guī)定，土地出讓金應(yīng)全額上繳地方“土地出讓金財(cái)政專戶”，而后將清算核撥出讓業(yè)務(wù)費(fèi)、前期開(kāi)發(fā)費(fèi)等費(fèi)用后的土地出讓凈收益繳入國(guó)庫(kù)，由財(cái)政列入基金預(yù)算，專項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)。

此次審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有2.46%的出讓金未按規(guī)定納入財(cái)政專戶管理，71.18%的土地出讓凈收益未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，也就是說(shuō)相比之下，專戶管理出讓金的情況要好一些，而大部分土地出讓凈收益未納入預(yù)算管理。出讓金不納入專戶管理、土地出讓凈收益脫離預(yù)算管理，會(huì)造成3方面的危害，一是影響政府預(yù)算的完整性，不符合預(yù)算法有關(guān)不得隱瞞、少列必須列入預(yù)算的收入的規(guī)定，二是由于土地出讓凈收益脫離了預(yù)算管理，造成這部分資金脫離了地方各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督，三是容易造成出讓金體外循環(huán)、坐收坐支、截留、挪用等問(wèn)題。此次審計(jì)就發(fā)現(xiàn)地方政府違規(guī)使用出讓金83.73億元，主要用于建樓堂館所、彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)、出借或?qū)ν馔顿Y等。

自2007年起開(kāi)始實(shí)施的國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)文即《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，要求將土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，實(shí)行“收支兩條線”管理，并接受同級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督，這將會(huì)從根本上規(guī)范出讓金管理，促進(jìn)上述問(wèn)題的解決。

記者：近些年來(lái)，由于征地補(bǔ)償安置不到位而引發(fā)的信訪問(wèn)題比較多，這次審計(jì)調(diào)查是否關(guān)注了這方面的問(wèn)題？

翟挨才：這次審計(jì)調(diào)查也把征地補(bǔ)償安置這一關(guān)系被征地農(nóng)民切身利益的問(wèn)題作為了一個(gè)主要關(guān)注點(diǎn)。從抽查11個(gè)城市的部分征地項(xiàng)目看，征地補(bǔ)償安置資金大部分能夠發(fā)放到位，多數(shù)城市采取了留地、就業(yè)、移民、入股分紅等多種辦法安置被征地農(nóng)民，補(bǔ)償安置工作有所改進(jìn)，被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度初步建立。我們這次抽查了部分被征地的農(nóng)村集體組織和農(nóng)戶，征地補(bǔ)償資金到位率分別達(dá)到了89.77%和97.81%。

記者：在征地補(bǔ)償安置中還存在什么問(wèn)題？

翟挨才：從這次審計(jì)調(diào)查的情況看主要存在兩個(gè)問(wèn)題，一是拖欠、出借征地補(bǔ)償費(fèi)，二是欠收挪用被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金。特別是后一個(gè)問(wèn)題還比較突出。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，隨著各級(jí)政府對(duì)征地補(bǔ)償安置問(wèn)題的重視程度提高和被征地農(nóng)民維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，大部分農(nóng)民都能夠拿到應(yīng)得的地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)，被征地農(nóng)村集體也能夠拿到安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)。但對(duì)于部分地方自行安排的或從安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)中收取的被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金，由于這部分資金是集中起來(lái)后在以后的若干年才需要逐步發(fā)放的，有的地方就放松了征收的力度或?qū)⒁咽杖〉馁Y金挪用于其他用途，影響了這部分資金的足額籌集和安全使用，因此我們建議有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)相應(yīng)管理和監(jiān)督檢查。

記者：公告中提到“以租代征”農(nóng)民集體土地問(wèn)題，請(qǐng)問(wèn)“以租代征”具體是指什么，這樣做有何危害?

翟挨才：所謂“以租代征”是指未經(jīng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，而是通過(guò)租賃的方式取得集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

按照土地管理法的有關(guān)規(guī)定，只有興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、村民建住宅和建設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施及公益事業(yè)，依法經(jīng)批準(zhǔn)可使用農(nóng)民集體所有土地，其他任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，任何單位和個(gè)人不得將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

“以租代征”的實(shí)質(zhì)是規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批，擅自將農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為。同時(shí)，“以租代征”還規(guī)避了繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、進(jìn)行征地補(bǔ)償安置、履行耕地占補(bǔ)平衡法定義務(wù)。

目前，“以租代征”的問(wèn)題在各地比較突出。主要原因是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。對(duì)企業(yè)和地方政府而言，由于近年來(lái)國(guó)家土地管理和調(diào)控的加強(qiáng)，企業(yè)使用國(guó)有土地的成本加大，而“以租代征”不需辦理用地審批手續(xù)，可以繞過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)限制和快速投入項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)于農(nóng)民而言，農(nóng)民認(rèn)為通過(guò)租地每年可以領(lǐng)到的租金比自己從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入還高，因而也支持“以租代征”。

但是“以租代征”的危害更為突出。一是嚴(yán)重影響了國(guó)家土地管理秩序，使國(guó)家的土地用途管制制度和較嚴(yán)格的土地管理制度不能落到實(shí)處，也影響了國(guó)家“嚴(yán)把土地閘門(mén)”的土地調(diào)控政策的有效執(zhí)行和耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是影響農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和社會(huì)穩(wěn)定。農(nóng)民出租土地的行為不受法律保護(hù)，一旦企業(yè)破產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)困難，農(nóng)民的租金將沒(méi)有保證，而已經(jīng)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的土地短期內(nèi)無(wú)法恢復(fù)耕種，會(huì)給農(nóng)民生產(chǎn)生活造成影響，或者給當(dāng)?shù)卣纬芍Ц秹毫Γ绊懮鐣?huì)穩(wěn)定。

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