造成縣城低效用地的原因

造成縣城土地利用率不高、粗放問題原因是多方面的，既有技術(shù)方面的，也有主觀思想方面的。我國是一個人口眾多的國家，人均耕地不足世界平均水平的1／4，土地國情的現(xiàn)狀必須要引起我們思想上的高度重視。筆者將從主客觀方面進(jìn)行進(jìn)一步的思索。

主觀方面原因：

——政府畸形發(fā)展觀。一些縣(市)政府專業(yè)往往不堅持科學(xué)發(fā)展觀和群眾觀，他們往往考慮的是在任期內(nèi)的政績和短期利益，一屆又一屆的政府往往重復(fù)著“前人建設(shè)后人還債”的怪圈，都熱衷于搞大開發(fā)、大建設(shè)。前幾年出現(xiàn)的“零地價招商”才得到遏制，一些地方政府又采取了所謂的“出讓金返還”、“捆綁房地產(chǎn)項(xiàng)目”等手段，繼續(xù)拼資源，由于低廉的土地取得成本不足以讓企業(yè)學(xué)會合理和節(jié)約利用土地，在一定程度上縱容了工業(yè)企業(yè)用地寬打?qū)捰茫嘤玫?、用好地。在一些縣城新區(qū)或開發(fā)區(qū)建設(shè)中，由于政府大打地價優(yōu)惠牌，客觀上誘使一些工業(yè)企業(yè)想方設(shè)法受讓土地，使用少部分囤積閑置大部分，一有合適的機(jī)會就變相轉(zhuǎn)讓。

——政府職能缺位導(dǎo)致低效用地。長期以來，我們對用地的批后管理沒有能形成有效的監(jiān)管，雖然法律法規(guī)對土地閑置規(guī)定了處置的辦法，但在實(shí)際執(zhí)行中由于受地方利益的保護(hù)，政府職能部分往往不能很好地執(zhí)行政策，同時也沒有能形成一套有效的土地批后集約利用評價體系。雖然在供地環(huán)節(jié)對土地投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度等進(jìn)行了形式意義上審查，但企業(yè)一旦取得土地使用權(quán)后，想怎么用就怎么用。對是否達(dá)到必要的投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度等，國土、建設(shè)、規(guī)劃部門缺少必要的制約措施。

——規(guī)劃不合理導(dǎo)致低效用地。經(jīng)過近十年的發(fā)展，大多數(shù)縣城面貌得到改善，但也由于規(guī)劃滯后、規(guī)劃意識淡薄等方面的原因，一些縣城建設(shè)存在規(guī)劃布局不夠合理的問題，一些邊邊角角的土地由于規(guī)劃原因處于低效利用和不合理利用的狀態(tài)，土地資產(chǎn)價值不能充分顯現(xiàn)。一些地方由于只注重新城區(qū)的建設(shè)，導(dǎo)致一些區(qū)位條件好的舊城區(qū)長期得不到改造和利用。大多數(shù)工業(yè)廠房為一層，而且廠區(qū)范圍內(nèi)道路等設(shè)施用地比重較大，廠房間距也較大。一些縣城大量存在單門獨(dú)院的住宅區(qū)，房地產(chǎn)用地規(guī)劃容積率一般僅在1-1．5之間，七層、八層以上的小高層較少。

客觀方面原因：

——結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致的低效用地。根據(jù)1991年實(shí)施的建設(shè)部《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用準(zhǔn)》；居住、工業(yè)、道路廣場和綠地四大類主要用地比例：居住用地20％-32％，工業(yè)用地 15％-25％，道路廣場用地8％-15％，綠地8％-15％，這四類用地綜合占比為60％-75％。筆者通過查閱有關(guān)縣城城鎮(zhèn)地籍調(diào)查成果報告發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)縣城上述四類主要用地不符合國家標(biāo)準(zhǔn)，存在“兩低兩高”的現(xiàn)象，綠地占比、公共建筑用地占比偏低，房地產(chǎn)用地、工業(yè)用地占比較高。隨著以發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)為主的縣城新區(qū)、開發(fā)區(qū)的興建，一些縣城工業(yè)用地、房地產(chǎn)用地急驟增加，有的地方工業(yè)用地占比甚至達(dá)到60％左右；一些縣城近五年房地產(chǎn)用地的供應(yīng)總量接近過去幾十年的用地面積。與此相比，綠地和公共建筑用地占比明顯偏低，綠地率僅在2％左右。由于土地利用結(jié)構(gòu)性的不合理，導(dǎo)致房地產(chǎn)用地、工業(yè)用地供過于求，閑置浪費(fèi)、低效利用等現(xiàn)象客觀存在。

——資金不足影響舊城改造。目前絕大多數(shù)縣級財政都是“吃飯財政”，因農(nóng)業(yè)稅取消等原因，一些縣級財政很難在短期內(nèi)消化收支不平衡的狀況，更加不可能再進(jìn)行舊城改造；而且與發(fā)展新城區(qū)相比，舊城改造既費(fèi)時又費(fèi)錢，同樣建設(shè)一片新城區(qū)，改造老城區(qū)的費(fèi)用是前者的幾倍甚至十幾倍，而且時間更長，據(jù)統(tǒng)計，改造一片舊城區(qū)，一般建設(shè)周期在2-3年左右，多的長達(dá)5年左右，如果考慮到拆遷過程中的不確定因素，時間會更長。

——傳統(tǒng)居住方式難以一下改變。對舊城區(qū)的普通群眾來講，一些人也不愿意進(jìn)行舊城區(qū)改造，一是因?yàn)榫痈卟幌碌姆績r讓一部分人在改善居住環(huán)境后，也同時背負(fù)著數(shù)額不菲的住房貸款壓力，二是由于傳統(tǒng)的居住習(xí)慣，舊城區(qū)一些單門獨(dú)院的居民不愿意改變居住現(xiàn)狀，對舊城區(qū)改造不是很積極。

推進(jìn)縣城土地集約利用的幾點(diǎn)建議

目前我國有2853個單獨(dú)建制的縣，按每個縣城平均6平方公里計算，僅縣城建設(shè)面積就達(dá)到1．7萬平方公里，超過目前全國660個設(shè)市城市的建成區(qū)面積(2．8萬平方公里)的一半以上，因此推進(jìn)縣城土地集約利用十分必要和迫切。筆者認(rèn)為，推進(jìn)縣城土地節(jié)約集約利用，必須從以下四方面入手：

建立科學(xué)的政績評價體系?？茖W(xué)的發(fā)展觀和政績觀有賴于建立科學(xué)的政績評價體系，因此當(dāng)務(wù)之急是要建立綜合的、綠色的政績考核體系，其中包括對縣(市)政府主要專業(yè)任期內(nèi)耕地保有量、建設(shè)用地增加量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與建設(shè)用地增加等的考核評價等。

提升土地利用總體規(guī)劃的地位。在上一輪《土地管理法》修訂中，明確了土地利用總體規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃相銜接的關(guān)系。從土地的定義來看，土地是一個歷史的、空間的概念，包括地上、地下、地表部分，土地利用總體規(guī)劃是對一個地區(qū)未來土地利用結(jié)構(gòu)、方向、總量等的控制，是一個總規(guī)劃。筆者認(rèn)為，在一個區(qū)域范圍內(nèi)，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)高于其他規(guī)劃?，F(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃是以耕地保護(hù)為價值取向，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)兩個目的：一是落實(shí)嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，二是必須對規(guī)劃建設(shè)用地特別是城市 (縣城)建設(shè)用地作出嚴(yán)格控制。

土地利用總體規(guī)劃對城市土地的控制主要包括三方面：一是對城市(縣城)進(jìn)行總體上的安排，實(shí)行概括的功能分區(qū)(主要是住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)等)，可以在土地規(guī)劃文件中單列城市(縣城)土地利用的有關(guān)章節(jié)。二是對土地利用結(jié)構(gòu)的總體安排。三是對城市(縣城)土地總體容積率、建筑密度的控制。城市建設(shè)規(guī)劃、交通規(guī)劃等必須在土地利用總體規(guī)劃控制下進(jìn)行。建議國家盡快制定《土地規(guī)劃法》，明確土地利用總體規(guī)劃的地位和作用。

嚴(yán)格控制城市(縣城)發(fā)展權(quán)。我國的土地國情決定我們不能無限制地擴(kuò)大城市(縣城)建成區(qū)面積。針對目前城市發(fā)展制約機(jī)制不夠健全等方面的考慮，。筆者認(rèn)為，對城市的發(fā)展權(quán)應(yīng)該加以限制，把城市發(fā)展權(quán)分為決策權(quán)和實(shí)施權(quán)，按照我國政體制度，將城市發(fā)展決策權(quán)納入人大代表大會及其常委會的審議內(nèi)容，城市發(fā)展實(shí)施權(quán)由政府組織。輔助于兩權(quán)分離的需要，筆者認(rèn)為，縣城土地利用總體規(guī)劃的確認(rèn)和決定權(quán)也應(yīng)納入人大代表大會及其常委會決議范圍，凡縣城重大的發(fā)展和建設(shè)都必須由人大代表大會及其常委會討論決策。

建立城市土地集約利用評價體系。主要包括四個層面：一是縣(市)政府國土部門要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、縣城建設(shè)總體規(guī)劃制定詳細(xì)的土地集約利用指標(biāo)體系。作為考核土地集約利用程度的主要指標(biāo)，筆者認(rèn)為，土地投資強(qiáng)度具有很大的不確定性和合理性，目前國土部門主要依據(jù)發(fā)改部門提供的文件或批復(fù)，而企業(yè)在取得土地后實(shí)際的投資規(guī)模往往有變數(shù)，因此當(dāng)前必須要盡快建立和完善行業(yè)用地指標(biāo)體系，根據(jù)行業(yè)、投資規(guī)模等綜合確定供地指標(biāo)。二是在《土地出讓合同》增加土地容積率、建筑密度、投資強(qiáng)度等條款。三是加強(qiáng)批后土地集約利用評價，發(fā)展、國土、建設(shè)、規(guī)劃等部門建立批后土地定期評價制度，對達(dá)不到規(guī)定集約利用指標(biāo)，在整改寬限期內(nèi)(一般給予一年左右的寬限期)仍無法達(dá)到要求的；國土部門有權(quán)收回多余的土地，建設(shè)、規(guī)劃部門不認(rèn)定工程竣工，發(fā)展部門取消有關(guān)投資優(yōu)惠政策。四是推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，應(yīng)鼓勵社會資金的多元化投入，鼓勵房地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房用于出租或出售，工業(yè)企業(yè)配套的居住、食堂等用地應(yīng)實(shí)行社會化服務(wù)。一方面有利于企業(yè)減少非生產(chǎn)性投資和建設(shè)時間，快速投資見效，另一方面通過土地要素的再次市場配置，有利于避免企業(yè)不合理的用地。

推進(jìn)縣城土地整理。與目前正在進(jìn)行的以土地儲備為手段、以房地產(chǎn)開發(fā)為目的的舊城區(qū)改造要有區(qū)別，今后土地整理必須按照國際通行做法，應(yīng)以提高城市土地利用率，改善城市生態(tài)環(huán)境為目的，體現(xiàn)城市土地整理的社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益。城市土地整理應(yīng)充分調(diào)動政府、普通業(yè)主等社會各個層面的積極性，在拆遷補(bǔ)償?shù)男问缴弦w現(xiàn)多樣性，允許普通業(yè)主在整理后換取同等價值的房地產(chǎn)。筆者建議：一是省級政府應(yīng)盡快建立舊城區(qū)改造資金，對用地擴(kuò)張較快的地區(qū)按新增耕地收取一定的附加費(fèi)用，專項(xiàng)用于鼓勵市、縣政府進(jìn)行舊城區(qū)改造；二是省級政府應(yīng)盡快組織市、縣土地集約利用調(diào)查評價，對土地集約利用水平較低的地區(qū)應(yīng)限制土地供應(yīng)。

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