守18億畝耕地紅線(xiàn)

國(guó)土部擬以基本農(nóng)田

圍城抑城市無(wú)序擴(kuò)張

近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)第三版《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（２００６－２０２０年）》，對(duì)未來(lái)15年土地利用的目標(biāo)和任務(wù)提出6項(xiàng)約束性指標(biāo)和9大預(yù)期性指標(biāo)。

6項(xiàng)約束性指標(biāo)集中在耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地義務(wù)量、人均城鎮(zhèn)工礦用地等主要調(diào)控指標(biāo)中。

其核心是確保18億畝耕地紅線(xiàn)——全國(guó)耕地保有量到2010年和2020年分別保持在18.18億畝和18.05億畝，確保15.60億畝基本農(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高。

“18億畝耕地紅線(xiàn)能不能守??？我的判斷是能守得住，但需要土地整理來(lái)補(bǔ)充耕地?！?0月25日，國(guó)土資源部土地整理副主任鄖文聚在接受本報(bào)采訪時(shí)說(shuō)，如果土地整理跟不上，占補(bǔ)平衡不了，18億畝耕地紅線(xiàn)肯定守不住。

要用基本農(nóng)田圍城包路

第三版土地利用總體規(guī)劃修編始于2005年，2006年7月上報(bào)國(guó)務(wù)院。當(dāng)年第149次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)討論后決定暫緩批準(zhǔn)，其中一個(gè)較為關(guān)鍵的指標(biāo)就是，18億畝耕地紅線(xiàn)必須守住。

“全國(guó)耕地面積從2005年的18.31億畝，到2020年的18.05億元，差額只有2600萬(wàn)畝地，”鄖說(shuō)，而這15年中，全國(guó)將新增建設(shè)用地1億多畝，必然要突破占地紅線(xiàn)。

《規(guī)劃》預(yù)期新增建設(shè)用地2010年總量是2925萬(wàn)畝，2020年是8775萬(wàn)畝。鄖估算兩項(xiàng)合計(jì)，至少得占用耕地8700萬(wàn)畝，“8700萬(wàn)畝與2600萬(wàn)畝，怎么平衡？只有通過(guò)工程措施進(jìn)行土地整理?！?p> 《三版規(guī)劃》給整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地確定的約束性指標(biāo)是：2010年1500萬(wàn)畝，2020年4500萬(wàn)畝；此外，由國(guó)家整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)的重大工程補(bǔ)充耕地到2020年預(yù)期1210萬(wàn)畝。兩項(xiàng)合計(jì)，15年間通過(guò)土地整理要補(bǔ)充耕地7210萬(wàn)畝。

“這樣的平衡其實(shí)很難做，占的是好地，補(bǔ)的是差地，表面上看面積補(bǔ)上去了，但土地質(zhì)量和產(chǎn)能能否保證，很難說(shuō)。”鄖從事土地整理工作已經(jīng)十年，對(duì)中國(guó)土地的利用現(xiàn)狀深表憂(yōu)慮。

而現(xiàn)有15.6億畝基本農(nóng)田的分布格局也不容樂(lè)觀，表現(xiàn)出劃遠(yuǎn)不劃近、劃劣不劃優(yōu)、劃零不劃整等特點(diǎn)，“上山下灘”的問(wèn)題非常嚴(yán)重。

“現(xiàn)在整個(gè)土地利用的格局和建設(shè)和諧社會(huì)、生態(tài)安全很不協(xié)調(diào)?！编y說(shuō)，農(nóng)地不僅僅是糧食安全的保證，也是生態(tài)屏障，不能往山上趕，也不能切得太碎。他主張?jiān)谵r(nóng)地的占補(bǔ)平衡中，全力保護(hù)優(yōu)質(zhì)、集中、連片的高產(chǎn)農(nóng)田，“特別是長(zhǎng)江中下游、黃淮海平原和東北松嫩平原這三大農(nóng)區(qū)，應(yīng)給予高度重視，絕不能丟了?！?p> 如何保住這些優(yōu)質(zhì)農(nóng)田？鄖的想法是“圍城、包路，星星點(diǎn)燈”。即用劃定的基本農(nóng)田圈住城市，包路、沿河，同時(shí)規(guī)并整理星星點(diǎn)燈的散亂農(nóng)田，抑制城市的無(wú)序擴(kuò)張?！暗胤缴戏磳?duì)的聲音很強(qiáng)烈，說(shuō)城市都被基本農(nóng)田圍住了，我們?cè)趺窗l(fā)展？”他說(shuō)，我們就是要用基本農(nóng)田包圍城市、道路，地方上只要?jiǎng)右粍?dòng)，都得找國(guó)務(wù)院，不這樣就守不住。

“這個(gè)想法已經(jīng)上報(bào)國(guó)土資源部了，但下來(lái)怎么落實(shí)，還有待觀察?！彼f(shuō)。

土地整理后權(quán)益如何再分配

現(xiàn)有土地利用格局所體現(xiàn)出來(lái)的這些問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上反映了國(guó)家與地方利益的對(duì)立。

“國(guó)家要保糧食安全，而地方要的是財(cái)政，”農(nóng)業(yè)部農(nóng)研黨組書(shū)記陳建華說(shuō)，產(chǎn)糧大縣往往都是財(cái)政窮縣，國(guó)家為緩解矛盾，每年給三農(nóng)補(bǔ)貼，但不能從根本上解決利益對(duì)立的問(wèn)題。

這次三中全會(huì)給農(nóng)民以更加充分而有保障的土地權(quán)利，其的政策突破是允許農(nóng)村建設(shè)用地入市?！稗r(nóng)村建設(shè)用地共計(jì)2.7億畝，其中包括1.85億畝宅基地?！泵绹?guó)農(nóng)村發(fā)展研究所的李平說(shuō)，如果允許宅基地入市，將給農(nóng)民帶來(lái)13萬(wàn)億的財(cái)富，如果僅僅是允許宅基地以外的農(nóng)村建設(shè)用地入市，這筆財(cái)富也高達(dá)5萬(wàn)億。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，誰(shuí)來(lái)掌控這5萬(wàn)億真金白銀？

“建設(shè)用地目前并不在農(nóng)民手里，而為村集體所掌控，并以集體組織的名義行使所有權(quán)?！崩钇秸f(shuō)，全會(huì)的文件已經(jīng)允許入市了，相應(yīng)的法律和制度建設(shè)還沒(méi)有跟上，這是一個(gè)很大的空缺。

而在土地整理方面，也同樣需要處理好農(nóng)民的權(quán)益分配問(wèn)題。鄖文聚說(shuō)，國(guó)家的農(nóng)村政策是多予少取，土地整理體現(xiàn)了多予的一面，但是在操作中要把農(nóng)地集中起來(lái)進(jìn)行規(guī)并整理時(shí)，需要暫時(shí)凍結(jié)農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這要取得農(nóng)民的同意才行。

“農(nóng)民較擔(dān)心的是土地整理好以后，權(quán)益再分配時(shí)存在的不公正。”他說(shuō)，這是土地整理在推進(jìn)過(guò)程中普遍存在的問(wèn)題，需要立法來(lái)解決。

在關(guān)注《土地管理法》修改的同時(shí)，土地整理準(zhǔn)備推《土地整理法》。立法工作以國(guó)土資源部為主，鄖是參與起草人之一。

“《土地整理法》目前已經(jīng)列入了明年的立法計(jì)劃，”他說(shuō)德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家都有相應(yīng)的立法，在具體條文和框架上可供借鑒。

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