在資金與政策的雙重阻礙下，上海宅基地置換試點并不如預(yù)想的那么順利。

4年前，為推動包括農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中在內(nèi)的“三個集中”，上海劃出15個鎮(zhèn)，作為農(nóng)民宅基地置換的突破口。

在地少人多的上海，這無疑是一場潛在的土地供應(yīng)釋放的盛宴。長期關(guān)注宅基地試點的上海經(jīng)濟管理干部學(xué)院教授朱林興對本報表示，上海郊區(qū)5.6萬個自然村，農(nóng)業(yè)人口人均占用土地180平方米以上，如果置換推廣成功，這將為上海節(jié)約出45萬畝土地。

然而4年過去，宅基地置換試點聲勢漸息。記者經(jīng)過調(diào)查了解到，大部分試點鎮(zhèn)都陷入了資金的壓力之中。

“沒有推廣的意愿”

上海農(nóng)業(yè)委員會城鎮(zhèn)規(guī)劃處處長宋壯源告訴本報，截至目前，上海試點的15個鎮(zhèn)，由于規(guī)劃等各方面原因，已經(jīng)取消了4個試點鎮(zhèn)。另外11個鎮(zhèn)，有80%左右的試點項目已經(jīng)完成。

“這11個鎮(zhèn)，其宅基地置換共計投入了約70個億左右，置換出的土地達(dá)到1萬畝，但是截至目前，只有嘉定外岡一個鎮(zhèn)將置換出的土地出手，開發(fā)了房地產(chǎn)，從而回流了資金。”宋壯源透露。

15個試點村鎮(zhèn)，散布于上海邊郊的9個區(qū)的各個角落。根據(jù)上海農(nóng)業(yè)委員會匯總，這批原宅基地占地面積約13000畝，置換后占地面積減少為不到6000畝，節(jié)省約54％。

宋壯源透露，4個取消的試點，有兩個在青浦區(qū)，寶山區(qū)取消1個，浦東1個。“每個鎮(zhèn)都有其特有的情況，有的是因為該鎮(zhèn)被規(guī)劃為城市化用地，所以周邊的農(nóng)田也不能復(fù)墾，浦東的張江鎮(zhèn)由于規(guī)劃至今遲遲尚未出來，故而取消?！?p>“截至目前，11家試點的宅基地，只有奉賢的莊行鎮(zhèn)對置換出的農(nóng)用地進(jìn)行復(fù)墾，并通過了我們的驗收?！鼻吧虾＾r(nóng)委副局長、上海市場農(nóng)委高端研究員顧吾浩告訴本報。

不過，宋壯源表示，“目前上海市政府沒有推廣的意愿”。

顯然，一方面，是房地產(chǎn)市場降溫，置換出的土地入市效果不被看好；另一方面，這4年來，國家進(jìn)入了一輪地根調(diào)控，將18億畝耕地設(shè)為紅線，上海宅基地置換將只是一個點的試行，無法在面上推開。

成本難題

在試點期間，試點區(qū)與鎮(zhèn)兩級政府為此背負(fù)了極大的資金壓力。

顧吾浩對此解讀，宅基地改造效果是好的，但是成本實在是太高了。

以奉賢區(qū)為例，該區(qū)房屋土地管理局副局長徐伯金表示，該區(qū)莊行鎮(zhèn)和青村鎮(zhèn)兩個鎮(zhèn)的置換試點，包括動拆遷費用、宅基地補償、復(fù)墾、為農(nóng)民提供鎮(zhèn)保，共需15億元左右的資金。這筆錢主要是區(qū)鎮(zhèn)自籌，依賴于宅基地置換后，集約土地指標(biāo)拍賣所得收入來平衡。

青村和莊行兩地通過宅基地置換集約出來的1525畝土地，就置換了位于二者中間南橋鎮(zhèn)的兩塊土地用于開發(fā)置換房。

奉賢區(qū)的融資模式是，青村鎮(zhèn)與莊行鎮(zhèn)分別與滬上兩家實力不俗的兩家房地產(chǎn)公司，各成立了房地產(chǎn)開發(fā)公司。奉賢區(qū)土地發(fā)展已經(jīng)把南橋鎮(zhèn)的兩塊土地分別抵押給了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)銀行，各借得5億元，合計10億元。

其中7億元轉(zhuǎn)借給工程合作方用于基地建設(shè)。而這部分資金占所需建設(shè)資金的60%，其余由開發(fā)商墊付。剩余的3億元用于動遷，這離15億元資金缺口還有2億元左右。

奉賢區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平在上海區(qū)縣中相對較低，而徐伯金表示，“目前的15個試點，不管所在的區(qū)縣經(jīng)濟狀況如何，都缺錢，只是缺多缺少的問題。目前缺口的缺2.8億元，較小的缺3000萬元?！?p>同時，如何歸還這筆錢，也讓各個區(qū)鎮(zhèn)政府十分頭疼。

本報記者從上海農(nóng)委了解到，在置換出的建設(shè)用地里，截至目前只有嘉定外岡鎮(zhèn)賣了出去，搞了房地產(chǎn)開發(fā)，從而獲得了資金回流；而松江的佘山鎮(zhèn)由于要建設(shè)一個大規(guī)模的辰山植物園，土地也被征用而獲得資金補助。

“置換出的土地之所以難以出讓，問題的核心在于土地性質(zhì)難以變更。”顧吾浩對記者分析，由于上海在2004年啟動的試點，正好碰上了國家逐漸收緊土地閘門，“置換出的農(nóng)地?zé)o法轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，也就無法上市出讓。目前，10多個試點都是區(qū)鎮(zhèn)兩級財政融的錢，如果不盡早出手被置換的土地，這個債務(wù)包將很難卸下”。

宋壯源則對此解釋，事實上，宅基地置換分兩塊，原有宅基地是建筑用地的，可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地上市，而其邊上的農(nóng)地則難以轉(zhuǎn)換。各區(qū)政府有兩個考慮：一方面，目前土地供應(yīng)市場情形不好，所以暫時觀望；另一方面，區(qū)政府可能考慮通過每年供地的一個指標(biāo)，逐步釋放。

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