隨著《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》(以下稱“總規(guī)”)獲得通過，《土地規(guī)劃法》立法工作也被提上日程。

國土資源部副部長鹿新社在日前召開的省級土地利用規(guī)劃修編協(xié)調(diào)會上表示，要加強“總規(guī)”的剛性，加快《土地規(guī)劃法》立法工作。

中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師張曉玲表示，目前立法正處于前期調(diào)研階段。而國土資源部規(guī)劃司一位人士則透露，該法立法步伐很可能提前，在明年遞交立法部門審議。

護航“總規(guī)”落實

上述國土資源部規(guī)劃司人士表示，《土地規(guī)劃法》立法提速主要考慮是為全國“總規(guī)”落實提供保障。

在“總規(guī)”出臺后，土地規(guī)劃修編依照“自上而下”的原則，國家將總體用地指標分解給各省，各省將依據(jù)國家下達的指標進行各自的規(guī)劃修編工作。

但是，由于土地利用規(guī)劃缺乏剛性保護措施，地方打擦邊球、擠占用地指標的情況屢見不鮮，因此土地利用規(guī)劃在實際執(zhí)行中也經(jīng)常會出現(xiàn)“自上而下統(tǒng)計一個數(shù)字，自下而上申報又是另外一個數(shù)字”的情況。

《土地總體利用規(guī)劃》只是一段時期內(nèi)具有法律效力的政府文件，一直沒有相關的法律對土地規(guī)劃進行原則性和戰(zhàn)略性的長期宏觀引導。在輪全國土地利用總體規(guī)劃修編結果還沒有上報國務院的時候，有關行業(yè)專家就已經(jīng)呼吁：先出臺《土地規(guī)劃法》，然后出臺“總規(guī)”，這樣“總規(guī)”的落實會更有剛性。

中國城市經(jīng)濟學會副會長、中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究院楊重光接受本報記者采訪時表示，如果不能切實保證“總規(guī)”和各級土地規(guī)劃的剛性，則國家花大力氣制定的“總規(guī)”就失去了意義。

如今《土地利用總體規(guī)劃》已經(jīng)進行了三輪修編，“每進行新一輪修編，都有可能制造暗度陳倉的機會，讓地方政府將之前的違法占地合法化”。一位業(yè)內(nèi)專家直指土地利用規(guī)劃的隨意性“讓地方‘攤大餅’越攤越大”。

就在國務院剛剛原則通過“總規(guī)”時，10多個省份就向社會公布了本省的土地利用規(guī)劃。湖北省國土廳法規(guī)處處長陳友安告訴記者，省級政府迫切需要剛性手段來規(guī)范市級及以下政府違規(guī)用地沖動，而目前地方國土部門顯然缺乏手段。為此，湖北省國土資源廳準備在本省省級用地規(guī)劃獲得批準后，自行先出臺部分條例、規(guī)定來保證全國“總規(guī)”和省級用地規(guī)劃的剛性。

協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃

據(jù)參與立法調(diào)研的專家透露，《土地規(guī)劃法》將明確違法規(guī)劃的法律責任，細化土地規(guī)劃指標條例，明確土地利用規(guī)劃的原則、目標、任務和規(guī)劃的體系、內(nèi)容，以及規(guī)劃編制、審批與組織實施制度等，對各級政府在規(guī)劃中的權限和責任予以明確界定。

在《土地規(guī)劃法》之后，還有可能陸續(xù)出臺土地用途管制條例、土地利用計劃條例、建設項目用地規(guī)劃審查辦法等分類條例，對各地用地進行指導。

借此，中國土地總體利用規(guī)劃長期無法可依的局面將被改善，但是參與立法工作的專家也向記者表示，《土地規(guī)劃法》立法工作可能面臨很多難題。

在當前出臺的城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制中，土地利用總體規(guī)劃是其他規(guī)劃的“母”規(guī)劃。然而子規(guī)劃的相關法律保障已出，母規(guī)劃卻一直無法可依，甚至還存在土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃互相“掐架”的問題。

中國土地學會秘書長邵捷傳之前向記者表示，兩規(guī)劃覆蓋范圍有交集，卻“分屬兩個法律授權，同時由兩個政府部門分管，分用兩套標準”。

目前，土地利用總體規(guī)劃由國土資源部主管，用的基礎數(shù)據(jù)是國土資源部門歷年的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃由住房和城鄉(xiāng)建設部主管，其數(shù)據(jù)來源于建設部門的統(tǒng)計，其法律地位由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確定。

從規(guī)劃范圍來看，土地利用總體規(guī)劃是對整個行政轄區(qū)的土地進行規(guī)劃的，而城鄉(xiāng)規(guī)劃過去只是覆蓋建成區(qū)，雖然新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求城鄉(xiāng)規(guī)劃覆蓋到鄉(xiāng)，但許多地方實際上沒有做到。

面對法律定位的模糊，地方只能“實踐”先行。

例如，為銜接“兩規(guī)”，浙江利用衛(wèi)星遙感地圖和土地調(diào)查疊加，形成統(tǒng)一的規(guī)劃基礎圖件，以保證基礎數(shù)據(jù)的統(tǒng)一。武漢則早已實行了10多年的“兩規(guī)”編制單位合署辦公，為“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)奠定體制基礎。

“土地規(guī)劃法還在前期研究中?！标愑寻驳鹊胤絿临Y源廳人士向記者表示，“(地方)已經(jīng)等不及。等國家批了我們的大綱，我們會著手制定一些本省的條例來保證規(guī)劃的實施，會對土地規(guī)劃的聽證、審批、行政處罰上進行修改?！?p>“《土地規(guī)劃法》就算出來了，它和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》的地位還需要確定?！睏钪毓鈱τ浾哒f，“《土地規(guī)劃法》的法律地位到底是否應該和《土地總體利用規(guī)劃》一樣處于龍頭地位，現(xiàn)在各種說法都有?！?p>“我覺得應該是一個互補協(xié)調(diào)的關系?！睏钪毓庹f，對于地方政府來說，不僅有《土地規(guī)劃法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，還要與當?shù)氐摹笆晃濉卑l(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)起來，這些規(guī)劃之間需要一個協(xié)調(diào)的關系。而《土地規(guī)劃法》代表上級部門的利益和調(diào)控意圖，未必能與地方政府發(fā)展目標達成一致，因此《土地規(guī)劃法》制定過程中更需要注意與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

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