土地儲(chǔ)備和一級(jí)開(kāi)發(fā)的融資行為，具有較強(qiáng)的政策性，只有分清不同的融資主體，才能夠設(shè)計(jì)和提供有針對(duì)性的融資渠道。

資金和土地是土地儲(chǔ)備制度的兩大基本要素，土地儲(chǔ)備過(guò)程是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程，也是資金循環(huán)過(guò)程。目前無(wú)論是政府財(cái)政撥款或是銀行貸款，都未形成有效的資金籌措機(jī)制，特別是統(tǒng)一收購(gòu)制度實(shí)施后，客觀上要求政府對(duì)需要盤(pán)活的土地實(shí)施敞開(kāi)收購(gòu)，資金需求量很大。但長(zhǎng)期以來(lái)圍繞著土地儲(chǔ)備和一級(jí)開(kāi)發(fā)制度所產(chǎn)生的融資問(wèn)題，一直是各方面臨的一個(gè)難題。

事實(shí)上，目前在土地儲(chǔ)備和一級(jí)開(kāi)發(fā)的資金構(gòu)成方面，除了外部資金直接投入外，通過(guò)融資來(lái)解決的主要渠道有兩個(gè)，一是銀行信貸，二是通過(guò)信托公司發(fā)行信托計(jì)劃。不過(guò)，由于政策趨緊，這兩個(gè)融資渠道均受到較大限制。

（一）土地儲(chǔ)備在制度安排上存在缺陷，導(dǎo)致其融資基礎(chǔ)存在障礙。

國(guó)外許多學(xué)者都認(rèn)為土地儲(chǔ)備具有促進(jìn)城市有序發(fā)展、降低住房?jī)r(jià)格、平抑地價(jià)、抑制土地投機(jī)以及提高城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等作用。然而，實(shí)際運(yùn)作的情況卻與愿景相去甚遠(yuǎn)，自實(shí)施土地儲(chǔ)備和一級(jí)開(kāi)發(fā)制度以來(lái)，在促進(jìn)城市有序發(fā)展、降低住房?jī)r(jià)格方面似乎并沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。究其原因，是土地儲(chǔ)備制度的缺陷所導(dǎo)致的：

1．土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的主體地位沒(méi)有明確的法律承認(rèn)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的成立主要依據(jù)一些政府命令，由政府將原國(guó)土部門(mén)的某些職能機(jī)構(gòu)、人員進(jìn)行重組而成立一個(gè)事業(yè)單位，實(shí)際上在行使政府職能。對(duì)于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的法律地位，在《房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》中都無(wú)法找到。如此帶來(lái)的疑問(wèn)有二：一是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有無(wú)權(quán)利行使這些職能；二是行使了這些職能而產(chǎn)生的債權(quán)債務(wù)關(guān)系能否得到法律的保護(hù)。因此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的融資行為頭先面臨的是債務(wù)主體不清的風(fēng)險(xiǎn)。

2．土地儲(chǔ)備融資行為的合規(guī)性模糊不清。目前儲(chǔ)備實(shí)行財(cái)政收支兩條線管理，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)投入資金，開(kāi)發(fā)后出讓?zhuān)鲎屖杖氡仨氈苯由侠U專(zhuān)門(mén)的財(cái)政出讓收入專(zhuān)戶，政府財(cái)政審核土地儲(chǔ)備的項(xiàng)目成本報(bào)表后，核撥相關(guān)成本費(fèi)用。依據(jù)上述模式，借款人對(duì)借款資金投入后所取得的資金收入沒(méi)有支配權(quán)，自身不擁有還款來(lái)源。從這種運(yùn)作的本身來(lái)看，土地儲(chǔ)備仍然是一種政府全額財(cái)政行為，這種行為要靠一種純粹的市場(chǎng)化融資方式運(yùn)作，顯然會(huì)有許多沖突之處，其合規(guī)性方面難于理清。

（二）土地儲(chǔ)備具有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)性和政策性，導(dǎo)致其融資行為的政策風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期存在較大的不確定性。

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)代表政府經(jīng)營(yíng)的是一種不能再生的資源，如果沒(méi)有較大的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，它的稀缺性決定它長(zhǎng)期增值的較大可能性，但并不表明短期價(jià)格沒(méi)有波動(dòng)。盡管土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)貸款與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款本質(zhì)上是有區(qū)別的，但是土地儲(chǔ)備的運(yùn)作還是具有一定的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)特征和風(fēng)險(xiǎn)特征。而且土地儲(chǔ)備和一級(jí)開(kāi)發(fā)行為與當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)發(fā)展形勢(shì)緊密相關(guān)。房地產(chǎn)行業(yè)的特殊性，使得每一次宏觀調(diào)控，房地產(chǎn)行業(yè)都是頭當(dāng)其沖。這使得房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展具有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)性，從而導(dǎo)致與之息息相關(guān)的土地儲(chǔ)備和一級(jí)開(kāi)發(fā)也具有明顯的政策性和政府意志，較終可能會(huì)給土地儲(chǔ)備融資帶來(lái)較大的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）金融當(dāng)局對(duì)于土地儲(chǔ)備行為的認(rèn)識(shí)模糊，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備貸款這一品種上的融資行為舉步維艱。

土地儲(chǔ)備和一級(jí)開(kāi)發(fā)制度在國(guó)外是一種成功的模式，國(guó)內(nèi)在設(shè)立這一制度時(shí)，也有理想的目標(biāo)，但該制度在實(shí)際運(yùn)行中逐漸走偏，從而引發(fā)各方對(duì)該制度的爭(zhēng)論一直沒(méi)有中斷過(guò)。事實(shí)上，政府在這里一直存在一個(gè)認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)位：企圖用純市場(chǎng)的方法（“招拍掛”）來(lái)交易一個(gè)并非市場(chǎng)化的物品（土地使用權(quán)）。由于土地資源的稀缺性和不同質(zhì)，導(dǎo)致其價(jià)格缺乏參照，在土地需求不斷膨脹下，供求之間的不平衡較終將導(dǎo)致土地價(jià)格的奇高。這樣的例子比比皆是。

進(jìn)一步分析金融當(dāng)局出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，我們認(rèn)為是金融當(dāng)局對(duì)于土地儲(chǔ)備行為的認(rèn)知還存在模糊之處，沒(méi)有將土地儲(chǔ)備融資和土地一級(jí)開(kāi)發(fā)商融資分開(kāi)對(duì)待，目前土地儲(chǔ)備和一級(jí)開(kāi)發(fā)融資主體可以分為三類(lèi)：一是以各省市土地整理儲(chǔ)備為主體的政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，二是各開(kāi)發(fā)區(qū)投資公司，三是受政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)委托，負(fù)責(zé)具體地塊土地儲(chǔ)備和一級(jí)開(kāi)發(fā)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司。這三類(lèi)實(shí)際上可以歸為兩個(gè)融資主體，一是土地儲(chǔ)備，二是委托的開(kāi)發(fā)企業(yè)。這兩類(lèi)主體的融資行為、屬性是完全不相同的，將這兩類(lèi)行為混為一談，導(dǎo)致政策指向模糊，從而難以開(kāi)辟出有針對(duì)性的融資渠道。

事實(shí)上，圍繞著土地儲(chǔ)備行為，會(huì)有兩個(gè)融資主體，一是土地儲(chǔ)備，二是受托的開(kāi)發(fā)公司。

前者為政府的派出機(jī)構(gòu)，受政府委托進(jìn)行土地儲(chǔ)備行為，為財(cái)政的全額預(yù)算單位，其本質(zhì)仍是政府的一種行為，對(duì)這樣的一個(gè)機(jī)構(gòu)，不能采取由商業(yè)性機(jī)構(gòu)提供融資的做法，而必須由政府出面，通過(guò)政策性的手段來(lái)解決其融資問(wèn)題；而受托的開(kāi)發(fā)公司，雖然其受托業(yè)務(wù)具有強(qiáng)烈的政策性，但其本質(zhì)是一個(gè)能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的法人，其融資行為是一種純粹的商業(yè)行為，完全可以通過(guò)商業(yè)銀行、信托公司等商業(yè)性機(jī)構(gòu)來(lái)解決。

因此，必須改變目前兩類(lèi)主體不分、單憑銀行貸款來(lái)籌措資金的做法，為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和受委托的一級(jí)開(kāi)發(fā)商提供不同的融資通道。

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