土地儲備和一級開發(fā)的融資行為，具有較強的政策性，只有分清不同的融資主體，才能夠設(shè)計和提供有針對性的融資渠道。

資金和土地是土地儲備制度的兩大基本要素，土地儲備過程是土地流轉(zhuǎn)過程，也是資金循環(huán)過程。目前無論是政府財政撥款或是銀行貸款，都未形成有效的資金籌措機制，特別是統(tǒng)一收購制度實施后，客觀上要求政府對需要盤活的土地實施敞開收購，資金需求量很大。但長期以來圍繞著土地儲備和一級開發(fā)制度所產(chǎn)生的融資問題，一直是各方面臨的一個難題。

事實上，目前在土地儲備和一級開發(fā)的資金構(gòu)成方面，除了外部資金直接投入外，通過融資來解決的主要渠道有兩個，一是銀行信貸，二是通過信托公司發(fā)行信托計劃。不過，由于政策趨緊，這兩個融資渠道均受到較大限制。

（一）土地儲備在制度安排上存在缺陷，導(dǎo)致其融資基礎(chǔ)存在障礙。

國外許多學(xué)者都認(rèn)為土地儲備具有促進(jìn)城市有序發(fā)展、降低住房價格、平抑地價、抑制土地投機以及提高城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等作用。然而，實際運作的情況卻與愿景相去甚遠(yuǎn)，自實施土地儲備和一級開發(fā)制度以來，在促進(jìn)城市有序發(fā)展、降低住房價格方面似乎并沒有起到應(yīng)有的作用。究其原因，是土地儲備制度的缺陷所導(dǎo)致的：

1．土地儲備機構(gòu)的主體地位沒有明確的法律承認(rèn)。土地儲備機構(gòu)的成立主要依據(jù)一些政府命令，由政府將原國土部門的某些職能機構(gòu)、人員進(jìn)行重組而成立一個事業(yè)單位，實際上在行使政府職能。對于土地儲備機構(gòu)的法律地位，在《房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》中都無法找到。如此帶來的疑問有二：一是土地儲備機構(gòu)有無權(quán)利行使這些職能；二是行使了這些職能而產(chǎn)生的債權(quán)債務(wù)關(guān)系能否得到法律的保護(hù)。因此，土地儲備機構(gòu)的融資行為頭先面臨的是債務(wù)主體不清的風(fēng)險。

2．土地儲備融資行為的合規(guī)性模糊不清。目前儲備實行財政收支兩條線管理，土地儲備機構(gòu)投入資金，開發(fā)后出讓，但出讓收入必須直接上繳專門的財政出讓收入專戶，政府財政審核土地儲備的項目成本報表后，核撥相關(guān)成本費用。依據(jù)上述模式，借款人對借款資金投入后所取得的資金收入沒有支配權(quán)，自身不擁有還款來源。從這種運作的本身來看，土地儲備仍然是一種政府全額財政行為，這種行為要靠一種純粹的市場化融資方式運作，顯然會有許多沖突之處，其合規(guī)性方面難于理清。

（二）土地儲備具有強烈的政府主導(dǎo)性和政策性，導(dǎo)致其融資行為的政策風(fēng)險預(yù)期存在較大的不確定性。

土地儲備機構(gòu)代表政府經(jīng)營的是一種不能再生的資源，如果沒有較大的經(jīng)濟波動，它的稀缺性決定它長期增值的較大可能性，但并不表明短期價格沒有波動。盡管土地儲備機構(gòu)貸款與房地產(chǎn)開發(fā)貸款本質(zhì)上是有區(qū)別的，但是土地儲備的運作還是具有一定的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的經(jīng)營特征和風(fēng)險特征。而且土地儲備和一級開發(fā)行為與當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)發(fā)展形勢緊密相關(guān)。房地產(chǎn)行業(yè)的特殊性，使得每一次宏觀調(diào)控，房地產(chǎn)行業(yè)都是頭當(dāng)其沖。這使得房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展具有強烈的政府主導(dǎo)性，從而導(dǎo)致與之息息相關(guān)的土地儲備和一級開發(fā)也具有明顯的政策性和政府意志，較終可能會給土地儲備融資帶來較大的不確定性風(fēng)險。

（三）金融當(dāng)局對于土地儲備行為的認(rèn)識模糊，導(dǎo)致土地儲備貸款這一品種上的融資行為舉步維艱。

土地儲備和一級開發(fā)制度在國外是一種成功的模式，國內(nèi)在設(shè)立這一制度時，也有理想的目標(biāo)，但該制度在實際運行中逐漸走偏，從而引發(fā)各方對該制度的爭論一直沒有中斷過。事實上，政府在這里一直存在一個認(rèn)識上的錯位：企圖用純市場的方法（“招拍掛”）來交易一個并非市場化的物品（土地使用權(quán)）。由于土地資源的稀缺性和不同質(zhì)，導(dǎo)致其價格缺乏參照，在土地需求不斷膨脹下，供求之間的不平衡較終將導(dǎo)致土地價格的奇高。這樣的例子比比皆是。

進(jìn)一步分析金融當(dāng)局出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，我們認(rèn)為是金融當(dāng)局對于土地儲備行為的認(rèn)知還存在模糊之處，沒有將土地儲備融資和土地一級開發(fā)商融資分開對待，目前土地儲備和一級開發(fā)融資主體可以分為三類：一是以各省市土地整理儲備為主體的政府土地儲備機構(gòu)，二是各開發(fā)區(qū)投資公司，三是受政府土地儲備機構(gòu)委托，負(fù)責(zé)具體地塊土地儲備和一級開發(fā)的房地產(chǎn)開發(fā)公司。這三類實際上可以歸為兩個融資主體，一是土地儲備，二是委托的開發(fā)企業(yè)。這兩類主體的融資行為、屬性是完全不相同的，將這兩類行為混為一談，導(dǎo)致政策指向模糊，從而難以開辟出有針對性的融資渠道。

事實上，圍繞著土地儲備行為，會有兩個融資主體，一是土地儲備，二是受托的開發(fā)公司。

前者為政府的派出機構(gòu)，受政府委托進(jìn)行土地儲備行為，為財政的全額預(yù)算單位，其本質(zhì)仍是政府的一種行為，對這樣的一個機構(gòu)，不能采取由商業(yè)性機構(gòu)提供融資的做法，而必須由政府出面，通過政策性的手段來解決其融資問題；而受托的開發(fā)公司，雖然其受托業(yè)務(wù)具有強烈的政策性，但其本質(zhì)是一個能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任的法人，其融資行為是一種純粹的商業(yè)行為，完全可以通過商業(yè)銀行、信托公司等商業(yè)性機構(gòu)來解決。

因此，必須改變目前兩類主體不分、單憑銀行貸款來籌措資金的做法，為土地儲備機構(gòu)和受委托的一級開發(fā)商提供不同的融資通道。

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