法國一位經(jīng)濟學家曾一針見血地指出，如果土地權(quán)利明確，農(nóng)民可以將沙漠變成森林；如果土地權(quán)利不明確，農(nóng)民可以將森林變成沙漠。

發(fā)達國家沒有我國這樣如此眾多的土地行政管理法規(guī)，沒有我國如此眾多的審批程序，也沒有我國如此龐大的土地執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)，卻鮮有土地違法行為的發(fā)生，其主要依靠土地權(quán)利人的自我管理和自我約束。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　——題記

為了徹底落實國土資源管理的共同責任，必須充分發(fā)揮人民群眾的主力軍作用。否則，僅僅依靠行政部門之間的協(xié)調(diào)，共同責任很難落到實處。

人民群眾是保護耕地和合理用地的主人

耕地保護和土地管理中存在的矛盾和問題不能得到根治的主要原因之一，就是我們把人民群眾當成了行政相對人，當成了行政管理對象，忽視了人民群眾在切實保護耕地和合理用地中的主人地位和主力軍作用。

從 1986年的土地大清查到 1996年的土地大清查，再到 2004年的土地市場清理整頓，一直到 2004年以后幾乎每年都要開展各種形式的大檢查，有時候一年就開展好幾次，有的還要聯(lián)合其他有關(guān)部門。從 1986年的 7號文件到 1997年的 11號文件，再到 2004年的國務(wù)院 28號文件，然后是 2006年的國務(wù)院 31號文件，一直到 2008年 1月 7日發(fā)布了國務(wù)院 3號文。在這期間，土地清查密度越來越大，土地行政管理的措施越來越嚴，管理程序越來越復(fù)雜，原來的一套行政管理措施失靈后，就再設(shè)計一套更加復(fù)雜的行政管理措施，甚至《刑法》也增加了三條有關(guān)土地違法的規(guī)定。

我們付出的努力越來越多，工作越來越辛苦，而土地違法范圍仍然非常普遍，大案要案還是不斷發(fā)生。問題的根源到底在哪里？筆者認為，主要是沒有發(fā)揮人民群眾在保護耕地和合理用地中的主力軍作用，沒有把他們當成保護耕地和合理用地的主人。

土地權(quán)利不明確成為影響主力軍作用的一大障礙

人民群眾在耕地保護和合理用地中的主人地位和主力軍作用之所以受到忽視，主要原因是人民群眾缺乏應(yīng)有的土地權(quán)利，已有的土地權(quán)利也難以得到有效保護，他們無力抵制地方政府和基層組織的違法行為。

“理論聯(lián)系實際，密切聯(lián)系群眾，批評與自我批評”是我黨的三大優(yōu)良傳統(tǒng)，在專業(yè)中國革命的歷程中，無論走到那里，都會積極放手發(fā)動群眾，讓敵人處于人民戰(zhàn)爭的 大海之中，從而使中國革命不斷從勝利走向新的勝利。同樣，在土地管理工作中，也要積極發(fā)動人民群眾，充分發(fā)揮其主力軍作用。為此，必須切實賦予并保護好人民群眾的土地權(quán)利，這樣人民群眾才會倍加珍惜每一寸土地，在捍衛(wèi)自己權(quán)利的過程中主動抵制各種土地違法行為。

黨在中國革命中發(fā)動群眾的較主要手段就是土地革命，廢除封建土地所有制，將土地權(quán)利賦予廣大農(nóng)民，結(jié)果極大地調(diào)動了廣大人民群眾的積極性，既保證了中國革命的勝利，也為解放初期經(jīng)濟社會的平穩(wěn)發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。人民公社制度剝奪了農(nóng)民的土地權(quán)利，結(jié)果造成土地利用水平長期低下；土地承包制賦予了農(nóng)民土地使用權(quán)，土地的利用水平成倍提高。一旦將林地使用權(quán)賦予農(nóng)民，不出幾年，荒山就會變綠；一旦將草原使用權(quán)賦予牧民，很快就會圍欄種草，幾年就會改善草場退化的問題。因此，人民群眾是較珍惜土地、較愛護土地的人。

遺憾的是，當前人民群眾的土地權(quán)利還不完善，有了權(quán)利也難以得到有效保護，以至于他們的土地被廉價占用、粗放利用。對此，或者由于缺乏土地權(quán)利，或者由于土地權(quán)利不清，人民群眾要么是漠不關(guān)心，要么是無能為力。只有在失去全部土地、自身生存面臨嚴重危機的情況下，才采用集體上訪的形式來主張自己的權(quán)利。

有人說，農(nóng)民并不愛護土地，因為農(nóng)民總是想占地建房，尤其在城鄉(xiāng)結(jié)合部和公路兩側(cè)。實際上，農(nóng)民這樣做的原因恰恰是因為土地權(quán)利不明確，而且也是鄉(xiāng)村干部帶頭，農(nóng)民抱著不占白不占的心理。如果土地權(quán)利明確，農(nóng)民極少會舍得占用耕地、占用好地去建房。

以立法形式賦予并保護人民群眾土地權(quán)利

賦予人民群眾長期而有保障的土地權(quán)利，讓農(nóng)民在捍衛(wèi)自己土地權(quán)利的過程中，主動抵制各種土地違法行為，使保護耕地和合理利用每一寸土地變成億萬人民的自覺行動，把國土資源管理的共同責任落到實處。

合理的土地制度應(yīng)該是兩條主線的有機結(jié)合：一條主線是體現(xiàn)土地權(quán)利人的權(quán)利和責任的土地權(quán)利制度，另一條主線是體現(xiàn)公共權(quán)力和責任的土地權(quán)力制度，也就是土地行政管理制度。

土地制度有效運轉(zhuǎn)，頭先必須主要發(fā)揮土地權(quán)利制度的作用，實現(xiàn)土地權(quán)利人的自我管理和自我約束，在捍衛(wèi)自己的土地權(quán)利的同時，隨時將土地違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。只有在土地權(quán)利制度失效時，才輔助于土地的行政管理。而我們現(xiàn)在卻把土地行政管理當成了土地制度的主要手段，把土地權(quán)利制度當成了輔助手段，靠有限的土地行政管理人員去監(jiān)督和制止眾多的土地違法行為，難度很大。

因此，必須按照的要求，深入貫徹落實好《物權(quán)法》，盡快健全土地權(quán)利制度，賦予人民群眾長期而有保障的土地使用權(quán)：一是盡快制定《土地權(quán)利法》，對土地權(quán)利的種類、名稱、主體與客體、取得與喪失、內(nèi)容與限制等作出全面、明確、具體的規(guī)定。二是盡快制定《土地登記法》，統(tǒng)一土地登記機關(guān)、登記效力、登記程序、登記證書等，使各項土地權(quán)利能夠得到確認；三是盡快制定《土地權(quán)利救濟法》，使土地權(quán)利受到損害時能夠得到保護。

現(xiàn)有的土地權(quán)利有 30多種，而《物權(quán)法》僅僅規(guī)定了少數(shù)，且缺乏可操作性。有人說，有關(guān)土地民事權(quán)利的法律應(yīng)該由全國人大制定，土地行政部門沒有這個權(quán)力?？墒峭恋厥褂弥贫鹊母母飳嶋H上就是土地權(quán)利制度的改革，如果一直坐等全國人大出臺有關(guān)土地權(quán)利的規(guī)定，怎么會有土地使用制度改革的輝煌成就？其實，從 1995年開始，原國家土地管理局就已經(jīng)著手《土地權(quán)利法》的起草工作，只是后來因忙于一次次的大清查而擱置。我們也年年呼吁要建立健全土地產(chǎn)權(quán)制度，在當前嚴峻的耕地保護形勢下，制定土地權(quán)利法規(guī)，賦予人民群眾長期而有保障的土地權(quán)利，已經(jīng)成為發(fā)揮人民群眾主力軍作用，使國土資源管理共同責任落到實處的關(guān)鍵點。

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