市場經(jīng)濟條件下風景資源管理體制的發(fā)展與思考

以下是引用片段：
　　我國旅游業(yè)起步較晚，起點較低，改革開放前以外事接待為主，只具備產(chǎn)業(yè)雛形，不完全屬于產(chǎn)業(yè)范疇。1978年之后，我國旅游業(yè)借改革開放之力，20年來持續(xù)快速發(fā)展，已成為我國國民經(jīng)濟中的重要產(chǎn)業(yè)和國際旅游大舞臺上異常活躍、極富生命力的新生力量。

一、風景區(qū)管理體制現(xiàn)狀及反思。

　　從本質上講，風景名勝區(qū)管理體制的核心問題就是如何在風景名勝區(qū)內(nèi)部不同利益主體之間和地方政府—政府之間建立合理的分權和利益責任機制。目前，各地方政府風景名勝區(qū)管理機構力量相對薄弱，部分地方政府建設部門由于受當?shù)馗鞣N因素的干預和影響，幾乎放棄了對本地區(qū)風景名勝區(qū)的管理職能。風景區(qū)管理體制現(xiàn)狀導致風景區(qū)行政管理缺位和越位的現(xiàn)象還較突出。

（一）多頭管理，政出多門。

　　目前，我國各種各樣的旅游景區(qū)，都有著自己不同的管理部門。如負責申報世界文化與自然遺產(chǎn)的建設部和國家文物局，前者管理屬于自然景觀的高端風景名勝區(qū)，屬人文景觀的則歸文物局。此外，國家森林公園歸林業(yè)部門管理，自然保護區(qū)歸環(huán)保部門管理。應當承認，這些不同的主管部門，在旅游景區(qū)的保護和開發(fā)方面，都發(fā)揮了重要的作用。但同樣不能否認的是，在市場經(jīng)濟條件下，這種“多頭”管理體制，對旅游業(yè)發(fā)展制約也越來越明顯。不同類型的旅游資源及產(chǎn)權歸屬不同，使得旅游、文物、城建、園林和宗教等部門在旅游業(yè)發(fā)展中仍然難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)，旅游業(yè)的宏觀管理體制仍然處于混亂之中，制約著旅游業(yè)整體功能的發(fā)揮。不同的主管部門負責不同旅游資源的規(guī)劃，從一定程度上影響了旅游資源的統(tǒng)一規(guī)劃和保護開發(fā)，也不利于同一區(qū)域內(nèi)旅游資源的整合和管理資源的優(yōu)化配置。

（二）政府直接管理和授權管理并存。

　　據(jù)調(diào)查了解，目前除了少數(shù)管理機構虛設和缺失的外，風景區(qū)管理機構主要有政府和經(jīng)政府授權的事業(yè)單位兩大類，這兩大類型的管理模式中存在著“法律地位和高效率管理”不能兩全的沖突:設立政府管理，執(zhí)法地位明確，能調(diào)動多種行政管理手段，缺點是“完全等同于一般的地方政府，設置了大量與景區(qū)無關的機構和人員，景區(qū)政府社會職能過多，財政負擔沉重，存在景區(qū)管理職業(yè)被逐漸沖淡的傾向”。設立政府授權下的事業(yè)單位，優(yōu)點是“機構相對精簡，工作突出，景區(qū)管理的專業(yè)和技術特色相對較強”，人員編制精干，財政負擔較輕；缺點是沒有必要的執(zhí)法地位和手段，需要依靠和協(xié)調(diào)其他相關職能部門共同管理，從一定程度影響了風景區(qū)綜合管理的效果，執(zhí)法效率及力度受到削弱。

（三）企業(yè)代管，政企不分。

　　目前，采用企業(yè)化運作，導致“政事不分、政企不分”的問題比較突出，某些風景區(qū)的管理機構既是管理者又是經(jīng)營者，企業(yè)權力過大的現(xiàn)象對國家的風景名勝區(qū)的文化和自然資源的保護造成了很大的威脅，管理的公正性受到質疑，客觀上削弱了其應有的政府管理職能。近來，企業(yè)“購”國家名勝景區(qū)的新聞頻頻爆出。繼桂林陽朔出售山水經(jīng)營權給新希望集團遭質疑之后，武當山的變相轉讓又演繹了操作上更具隱蔽性的新版本景區(qū)出讓。此前，建設部還特別針對四川省出現(xiàn)的風景名勝區(qū)出讓、轉讓經(jīng)營權一事，稱風景名勝區(qū)是國家極其珍貴的的自然和文化資源，任何形式的出讓或轉讓（包括變相以經(jīng)營權為名義的出讓、轉讓）與我國現(xiàn)行的法律法規(guī)不符。這意味著，風景名勝區(qū)管理機構必須實行政企分開，管理機構的職責是保護資源，執(zhí)行規(guī)劃，不得將景區(qū)規(guī)劃管理和監(jiān)督的責任交由企業(yè)承擔。
實踐表明，高端風景名勝區(qū)一定要設立獨立的政府管理機構，高端風景名勝區(qū)政府管理機構不能是事業(yè)單位，更不能是企業(yè)單位，否則國家有關風景名勝區(qū)的有關政策和法律就形同虛設。

二、在市場經(jīng)濟條件下風景區(qū)管理體制與經(jīng)營模式的發(fā)展與創(chuàng)新。

　　由于歷史原因和風景名勝區(qū)的等級差異、內(nèi)部構成和地理特征上的多樣化，使得風景區(qū)資源建立統(tǒng)一的管理體制變得艱難。但是，在市場經(jīng)濟條件下，政府部門應采取的努力，進一步理順風景資源的管理體制與發(fā)展模式，特別是政府部門、風景資源管理部門和旅游企業(yè)實體之間的關系。

  （一）轉變政府職能，實施在市場作用基礎之上的“政府主導型”發(fā)展戰(zhàn)略。

　　中國目前處在一個市場經(jīng)濟初期發(fā)育階段，不健全的法制與不成熟的市場并存，使得單純的市場機制無法把資源有效配置到較佳的狀態(tài)。在這種歷史條件下，政府有必要根據(jù)行業(yè)發(fā)展情形制定競爭規(guī)則又要施以強有力的手段來監(jiān)督這些規(guī)則的貫徹落實。但是，政府介入并不是要由政府完全替代市場，代替企業(yè)經(jīng)營管理行為，政府的管理職能主要應體現(xiàn)在旅游政策的制訂上，而不是日常事物的管理上。現(xiàn)階段，由于我國政府對旅游經(jīng)濟建設的大量介入，各地政府往往只考慮本行政轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟利益，較少顧及其他地區(qū)及全國旅游整體利益，在市場經(jīng)濟條件下，單純的以行政區(qū)域進行旅游經(jīng)濟管理，過于強烈的行政干預與市場機制是矛盾的，必然造成產(chǎn)業(yè)的重復建設和旅游資源的合理配置。隨著旅游市場的發(fā)育成熟，旅游微觀行為應讓旅游市場供求雙方自主抉擇、自行調(diào)節(jié)，政府不適宜過多當“保姆”。在此情況下，更需要政府進一步轉變職能，實施在市場作用基礎之上的“政府主導型”發(fā)展戰(zhàn)略，加強宏觀管理與調(diào)控。包括制定和執(zhí)行風景區(qū)宏觀調(diào)控政策，提供基礎設施服務，為微觀經(jīng)濟主體創(chuàng)造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境；培育市場體系、監(jiān)督市場運行，維護平等競爭的市場秩序和旅游消費者權益。在方法上，行政管理需要以經(jīng)濟辦法為主，輔之以必要的法律手段和行政手段。

（二）進一步理順風景資源管理體制，實現(xiàn)管理職能和區(qū)域旅游資源的優(yōu)化整合。

　　這里所說的風景是指可供游客游覽觀賞的資源總稱。在全國范圍來看，一處較好的具有開發(fā)價值的旅游資源往往分屬于不同的所有者和主管部門。換句話說，風景是被分割的風景。當風景資源需要轉化為旅游資源即被用于旅游開發(fā)建設的時候，這種分割便會造成思想不統(tǒng)一、管理不統(tǒng)一、體制不統(tǒng)一。由于風景區(qū)的綜合性很強，風景區(qū)管理也具有綜合管理的性質，因此需要探索體制創(chuàng)新，實現(xiàn)管理職能和區(qū)域旅游資源的優(yōu)化整合。一方面需要各個綜合管理部門的支持配合，更重要的是風景區(qū)需要相應的綜合管理手段，尤其是在市場整頓、交通治安和保護建設方面，有必要建立一個統(tǒng)一的、高層次的、高效率的風景區(qū)管理機構，解決跨行業(yè)、跨職能的旅游管理問題，進一步步提高風景區(qū)行政執(zhí)法效率和效果，有效解決風景區(qū)管理部門在風景名勝區(qū)管理工作上力不從心的局面；另一方面，對于區(qū)域性風景旅游資源的管理，可充分發(fā)揮行業(yè)管理規(guī)范優(yōu)勢和經(jīng)驗，整合一定區(qū)域內(nèi)的風景旅游資源，成立區(qū)域性或地域性旅游景區(qū)管理部門，實行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，實現(xiàn)區(qū)域旅游資源的優(yōu)化整合和管理資源的優(yōu)化配置。

　　廣州市有著豐富的風景旅游資源，由于歷史原因，體制不一，發(fā)展不平衡。為便于統(tǒng)一調(diào)配，切實加強風景旅游資源保護和管理的力度，有必要建立一個統(tǒng)一的綜合性風景區(qū)管理機構，實行統(tǒng)一的綜合管理與行政執(zhí)法的職能。使目前自然生態(tài)資源和保護用地慘遭破壞、蠶食的現(xiàn)象盡早得以遏制。目前，不少高端風景區(qū)（如黃山、武夷山、九華山、張家界、丹霞山等）均成立了具有政府職能的管委會或管理局，由政府直接授權管理部門，對本轄區(qū)內(nèi)的土地、規(guī)劃、建設、文物、旅游、交通、治安、工商、綜合執(zhí)法等行使政府職能，實行有效的統(tǒng)一管理，并取得了顯著成效。

  （三）積極引進市場運作機制，實現(xiàn)政府主導和市場導向相結合。

　　目前，我國旅游經(jīng)濟發(fā)展已由初期的自然增長和機緣性增長進入客源競爭性增長的購方市場階段，迫切需要我們在市場定位、推動經(jīng)營機制改革、市場開拓和加強市場監(jiān)管等方面尋求新的突破。長期以來，由于風景區(qū)管理體制復雜、政出多門的宏觀管理格局，加之普遍存在的區(qū)位制約、交通等基礎設施薄弱、資金投入不足和人才潰缺，使得在其經(jīng)營發(fā)展中，專業(yè)化經(jīng)營水平低，市場經(jīng)濟適應性差，可持續(xù)發(fā)展的后勁不足，難以適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，滿足旅游產(chǎn)業(yè)和地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。以上問題的核心在于風景區(qū)資源經(jīng)營管理的市場化程度不高。解決風景資源經(jīng)營和發(fā)展的頭要任務是在理順體制的基礎上，進一步完善適應市場的新機制，建立符合市場經(jīng)濟要求、有利于其長遠發(fā)展的經(jīng)營模式，真正實現(xiàn)風景區(qū)所有權和經(jīng)營權的分離，積極推進風景區(qū)事業(yè)單位改革，逐步實現(xiàn)旅游業(yè)投資主體的多元化，充分調(diào)動經(jīng)營者自我發(fā)展的積極性，實現(xiàn)風景區(qū)建設、保護和經(jīng)營的有機結合，協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　實施市場化運作，有利于增強資源保護的能力。黃山旅游股份公司成立后，黃山原來一年的保護費200萬，“黃山旅游”上市之后一年投入的保護費2500萬。

  三、白云山風景區(qū)管理體制沿革與發(fā)展現(xiàn)狀。
 
　　白云山風景區(qū)位于廣州市北部，占地20.98平方公里，主峰“摩星嶺”，海拔382米。作為廣州“市肺”，白云山風景區(qū)是“云山珠水”的重要標志，也是廣州市打造山水城市總體構架的重要組成部分。在浩大的廣州城中擁有一座面積相當于一個澳門特區(qū)大的風景區(qū)，既是一個天然的固體水庫和空氣調(diào)節(jié)器，也是一道抵御自然災害的天然屏障。這在全國乃至世界上經(jīng)濟發(fā)達的大城市中是少有的，是大自然賜予廣州人民的一筆巨大的和寶貴的財富。白云山風景區(qū)作為目前廣州市先進一家國家風景名勝區(qū)，其發(fā)展沿革和現(xiàn)狀從一定程度影射了我國風景區(qū)管理體制和發(fā)展現(xiàn)狀。

（一）機構建立歷史沿革及職能設置情況。
  白云山風景名勝區(qū)屬自然風景區(qū)，自古以為就是人們的游覽勝地。解放后，由國立中山大學林業(yè)系管轄。1958年，經(jīng)廣州市人民政府批準成立廣州市白云山建設管理處（

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