媒體的相關(guān)報(bào)道也表明,大多數(shù)土地違法違規(guī)的主體是地方政府。針對(duì)這一現(xiàn)象,國(guó)土資源部會(huì)同相關(guān)部門發(fā)起了多場(chǎng)整頓運(yùn)動(dòng)。僅從2006年10月到2007年初,就有大約1500名官員因?yàn)橥恋剡`法違規(guī)被處分,包括了兩名地廳級(jí)官員和100多名縣處級(jí)官員。

這些違法違規(guī)案件的情節(jié)大同小異:違法違規(guī)征用農(nóng)村集體土地,再違法違規(guī)批地。在這一過(guò)程中,部分相關(guān)政府隨意違犯土地利用規(guī)劃,突破土地管理權(quán)限;一些地方政府與不良企業(yè)合謀;這些違法違規(guī)活動(dòng)從而侵害農(nóng)民、有時(shí)也侵犯市民利益。經(jīng)手的官員也難免陷入收受賄賂的陷阱。

為什么土地會(huì)讓官員頻繁落馬?背景是目前地方政府官員的考核體系,其核心考核指標(biāo)是本地GDP和財(cái)政收入高速增長(zhǎng)。為此,官員們當(dāng)然會(huì)積極經(jīng)營(yíng)土地,吸引工商業(yè)投資,推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮。而城市土地的所有權(quán)本來(lái)也屬于政府,鄉(xiāng)村土地的實(shí)際控制權(quán)也在政府手里——這里的政府,主要是縣市兩級(jí)政府,這兩級(jí)官員們的主要心思都用于"經(jīng)營(yíng)土地"。

不過(guò),地方政府對(duì)土地這種實(shí)際支配權(quán)不是法定的。法律沒(méi)有清晰劃定政府與地方政府對(duì)土地的管理權(quán)限。上世紀(jì)90年代中期稅制改革時(shí),政府拿走主要稅源,迫使地方政府轉(zhuǎn)而經(jīng)營(yíng)土地。十幾年下來(lái),一些地方政府也以為自己享有隨意經(jīng)營(yíng)本轄區(qū)內(nèi)土地的權(quán)利。但事實(shí)并非如此,在目前的政府架構(gòu)中,政府在政府間關(guān)系中居于完全主導(dǎo)地位,一旦政府意識(shí)到土地問(wèn)題的重要性,或者為了某種政策目標(biāo),比如為了進(jìn)行宏觀調(diào)控,就可以收緊土地管理權(quán)限。

促使政府收緊管理權(quán)限的另一個(gè)原因是,地方政府官員的權(quán)力缺乏必要約束,任期制又決定了官員們的行為高度短期化。所以,一些地方政府經(jīng)營(yíng)土地的過(guò)程經(jīng)常伴隨著嚴(yán)重侵害農(nóng)民、市民權(quán)利的行為。政府不得不出面約束地方政府的土地權(quán)力,包括出臺(tái)嚴(yán)厲的法規(guī)、政策、設(shè)立土地督察體系。已經(jīng)習(xí)慣了隨意征地、批地的官員,自然難逃法網(wǎng)。

但是,政府主導(dǎo)的土地管理權(quán)力配置格局與官員政績(jī)考核體系的激勵(lì)機(jī)制之間的錯(cuò)位并未解決。如果不能劃清政府與地方政府的土地權(quán)限,自上而下的監(jiān)督之效力必會(huì)大打折扣。

開(kāi)發(fā)商以權(quán)謀財(cái)?shù)臎_動(dòng)

地方政府的一切土地違法違規(guī)活動(dòng),都有一個(gè)幫手:房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商。

中國(guó)目前房地產(chǎn)行業(yè)的基本格局是:地方政府壟斷城市建設(shè)用地的供應(yīng),又授予開(kāi)發(fā)商以開(kāi)發(fā)商品房的壟斷權(quán)。地方政府壟斷土地旨在占有土地收益,這些收益只有通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)方可實(shí)現(xiàn):讓房地產(chǎn)業(yè)推高GDP與財(cái)政收入。問(wèn)題官員的私人利益同樣是通過(guò)開(kāi)發(fā)商才能實(shí)現(xiàn)。

因此,各級(jí)政府與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商之間存在著高度一致的共同利益,這在某種程度上造成了兩者行為的一致。比如,在壟斷格局與通貨膨脹預(yù)期下,兩者都傾向于囤積土地。這種共同利益也使政府對(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行公共管理時(shí)出現(xiàn)行為扭曲。若開(kāi)發(fā)商與拆遷戶、與征地農(nóng)民、與商品房業(yè)主發(fā)生權(quán)利與利益糾紛,理論上政府會(huì)毫不猶豫地站在開(kāi)發(fā)商一邊。地方政府出于某種目的,有時(shí)也會(huì)以零地價(jià)把土地出讓給開(kāi)發(fā)商。地方政府的大量違法違規(guī)活動(dòng)是與開(kāi)發(fā)商共同謀劃的。

這樣,房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商迅速積累了巨額財(cái)富,房地產(chǎn)行業(yè)可謂富豪輩出。但在公眾心目中,開(kāi)發(fā)商基本上呈現(xiàn)為負(fù)面形象:貪婪兇惡。

要降低開(kāi)發(fā)商違法違規(guī)的概率,必須將政府與開(kāi)發(fā)商分開(kāi),令其各歸其位。做到這一點(diǎn),顯然需要重新審視政府壟斷土地、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商壟斷商品房供應(yīng)的現(xiàn)有體制。

農(nóng)民市民合作違法的沖動(dòng)

郊區(qū)的農(nóng)民們已經(jīng)開(kāi)始沖破現(xiàn)有土地制度。這就是近年來(lái)大規(guī)模出現(xiàn)、而2007年引起輿論、政府廣泛關(guān)注的"小產(chǎn)權(quán)房"。

按照現(xiàn)有土地法律,農(nóng)民對(duì)其土地享有所有權(quán)。但實(shí)際上,不論是對(duì)宅基地還是對(duì)農(nóng)用地,農(nóng)民的權(quán)利實(shí)際被嚴(yán)厲限制,以至于被取消了大部分權(quán)利,比如農(nóng)民不得改變土地用途。即使城市化擴(kuò)展到農(nóng)民家門口,農(nóng)民也不能拿宅基地建造商品房。農(nóng)民的土地惟有被政府征用之后,方可變成城市建設(shè)用地。這樣一來(lái),農(nóng)民在喪失土地所有權(quán)的時(shí)候,只能獲得低廉的征地補(bǔ)償。政府獲得土地所有權(quán),并占有土地轉(zhuǎn)換用途的增值收益之大部分。

農(nóng)民顯然不甘心自己土地的收益如此流失。他們也開(kāi)始進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng),或者自行將宅基地或房屋出租、出售給市民,或者自行在宅基地甚至農(nóng)用地上進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā),或者將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓給城市商人開(kāi)發(fā)——這就是"小產(chǎn)權(quán)房"。農(nóng)民獲得了土地轉(zhuǎn)換用途的收益,這筆收益往往遠(yuǎn)高于被政府征地時(shí)得到的征地補(bǔ)償。

通常,鄉(xiāng)政府對(duì)此予以支持,縣、區(qū)政府予以默許,因?yàn)檫@合乎本地利益。但更高端別的政府對(duì)此卻常持反對(duì)態(tài)度。因?yàn)?小產(chǎn)權(quán)房讓政府得不到土地收入,更重要的是,小產(chǎn)權(quán)房打破了政府壟斷土地、開(kāi)發(fā)商壟斷商品房的格局,可能使扭曲的市場(chǎng)崩潰,而政府的GDP政績(jī)和財(cái)政收入?yún)s嚴(yán)重依賴這個(gè)市場(chǎng)。所以,省市政府通常反對(duì)小產(chǎn)權(quán)房。而政府反對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的主要理由則是保護(hù)耕地。

但是,輿論對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的態(tài)度卻耐人尋味。人們認(rèn)為,農(nóng)民理應(yīng)獲得大部分土地收益,現(xiàn)在政府獲得土地增值收益的制度值得商榷。人們也相信,打破政府對(duì)土地的壟斷,可以降低房?jī)r(jià),更多城市居民可以購(gòu)得起房。

　農(nóng)民嘗試確認(rèn)地權(quán)

至于大量?jī)?nèi)地農(nóng)村,盡管工業(yè)化、城市化尚未波及,但是,現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系之劇烈變動(dòng),也促使農(nóng)民突破現(xiàn)有土地制度。結(jié)婚、生育、死亡等必然導(dǎo)致村莊人口自然變動(dòng),大量農(nóng)民又外出打工經(jīng)商,自然衍生出復(fù)雜而普遍的土地租賃、承包活動(dòng),但打工農(nóng)民們又可能隨時(shí)返回。面對(duì)這些自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)變動(dòng),不同地方的農(nóng)民采取了不同的應(yīng)對(duì)策略。有些村莊頻繁地調(diào)整土地,有些則嘗試將土地權(quán)利恒久固定給農(nóng)戶,農(nóng)民們則在此基礎(chǔ)上嘗試種種土地流轉(zhuǎn)、交易的機(jī)制。所有這些做法,有些是合乎現(xiàn)有法律、法規(guī)、政策的,有些則突破了現(xiàn)有的土地制度,設(shè)定了法律沒(méi)有寫明的土地權(quán)利及土地法律關(guān)系。

學(xué)界對(duì)于農(nóng)民的這種嘗試普遍持支持態(tài)度,并形成共識(shí):應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民穩(wěn)定地享有土地產(chǎn)權(quán),并讓土地流轉(zhuǎn)起來(lái)。但是,現(xiàn)有的土地制度在這方面突破的難度極大。

政府該做些什么

面對(duì)上述各種經(jīng)濟(jì)、政治主體爭(zhēng)相突破土地法律法規(guī)的現(xiàn)象,政府積極扮演著"救火隊(duì)"的角色。政府一直認(rèn)為,我國(guó)耕地資源緊缺,土地供需矛盾突出,所以,較重要的是守住18億畝耕地的紅線,為此實(shí)行了"較嚴(yán)格的"土地管理制度,自然也會(huì)對(duì)越過(guò)法律、政策、將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的行為予以清理打擊,不論其主體是地方政府,還是農(nóng)民,包括小產(chǎn)權(quán)房。

這些做法用意良好,但可能產(chǎn)生了一些非意圖的后果。嚴(yán)格禁止農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地?zé)o意中造成了、強(qiáng)化著地方政府對(duì)城市、工業(yè)建設(shè)用地的壟斷。這種壟斷誘發(fā)高房?jī)r(jià)、高地價(jià),普通市民無(wú)力在市場(chǎng)上解決住房問(wèn)題。土地增值收益也被地方政府獨(dú)占。這樣的城市化制造出一批失地農(nóng)民,鄉(xiāng)村主要沖突往往因征地而起。

可以說(shuō),目前較嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、乃至政治問(wèn)題,均直接、間接地同土地制度相關(guān)。顯然,土地制度醞釀變革。而變革的方向,其實(shí)已經(jīng)十分清晰,那就是限制地方政府對(duì)土地的支配權(quán),將權(quán)利還給民眾。

人們都注意到,一些地方政府、開(kāi)發(fā)商利用現(xiàn)有土地制度獲取非法土地利益,農(nóng)民、市民則在自發(fā)地嘗試擴(kuò)大自己的土地權(quán)利。表面上看起來(lái),這兩類行為都違犯了現(xiàn)有法律、法規(guī)、政策,但兩者的性質(zhì)卻是完全不同的。一些地方政府與開(kāi)發(fā)商合謀攫取土地收益,激化社會(huì)矛盾。而農(nóng)民在土地確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)方面的創(chuàng)新、農(nóng)民與市民共同創(chuàng)造的小產(chǎn)權(quán)房制度等等,雖然違反現(xiàn)有法律,實(shí)際上卻是在探索更合理的土地權(quán)利新規(guī)則。如果政府能在民眾的"違法"活動(dòng)中探究民眾的權(quán)利訴求,發(fā)現(xiàn)合理規(guī)則的雛形,并對(duì)其予以承認(rèn),將會(huì)極大地化解社會(huì)矛盾,民眾權(quán)利的確認(rèn)反過(guò)來(lái)又可以強(qiáng)化民眾抗衡地方政府和開(kāi)發(fā)商的力量,而這乃是保護(hù)土地、節(jié)約用地的一道有效屏障。

確認(rèn)、擴(kuò)大農(nóng)民、市民對(duì)土地的權(quán)利,使土地、人員在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動(dòng),將會(huì)推進(jìn)良好土地法律秩序的形成。這是建立市場(chǎng)體制、法治社會(huì)的前提。

因而,土地變革,或許應(yīng)當(dāng)排在未來(lái)若干年政府議事日程的頭位。

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